理论与实践视野下的平安北京建设

(研讨会场全景)

    从2004年北京以平安奥运为源头开始推动平安建设，到2008年底正式提出深入推进平安北京建设，北京的平安建设工作取得了丰硕的成绩，但是进一步深化平安建设也面临诸多问题，亟需从理论与实践两方面进行认真总结。目前，人民内部矛盾凸显，影响平安建设与社会稳定的因素仍然很多。在此背景下，平安北京建设面临哪些机遇与挑战？开展平安北京建设应该重点从何处着手？平安建设的成功经验、突出问题和指导理论有哪些？这些问题已经成为党委政府和社会各界广泛关注的重大问题。

    由北京市社会科学院主办，首都综治研究所、首都综治研究会承办的“2009年平安北京建设研讨会”于2009年11月26日在北京举行，来自清华大学、中国人民大学、中国人民公安大学、中国社会科学院、长安杂志社、中国国际关系研究院、北京人民警察学院和北京市社会科学院的专家学者，首都综治办、市流管办、各区县综治办的领导等50余人参加了研讨。北京市社会科学院副院长戚本超研究员在研讨会致欢迎词，首都综治办副主任、北京市流管办常务副主任苗林同志作总结讲话。研讨会主要围绕以下议题进行讨论。

    一、关于平安建设的基础理论问题

    关于什么是平安建设，理解上各有特点。与会同志针对平安建设概念、内容及做法等问题从不同理论视野提出了自己的看法。

    （一）平安建设的基本概念

    有学者认为，所谓平安建设，是指在政府倡导和努力下，通过民众广泛参加，由社会力量推动、设置和创立良好的社会环境，并使这种社会环境得以保持，形成稳定化、秩序化、理性化、和谐化的状态追求。简言之，平安就是一种稳定化、秩序化、理性化、和谐化的社会运行状态。

有区县同志认为，平安建设是新形势下加强社会治安综合治理工作的新举措，“平安”两字，不仅包括社会治安、矛盾纠纷排查调处等传统的综合治理工作，还包括安全生产，乃至政治民主等更加广泛的内容，囊括了“改革、发展、稳定”三者中“稳定”的全部内容。平安建设内涵和外延的丰富决定了其措施具有广泛的针对性。

    （二）社会治安理论视野下的平安建设

    有学者提出，要在平安建设尤其是平安北京建设中建立城市社会治安评价指标体系，具体运用社会背景指标、社会空间指标、被害人指标、社区支持指标等参数建立系统科学的社会治安状况评价指标体系来引导城市治安和平安建设工作。

    有学者指出，做好群众工作是深化平安建设的一个重要内容，要切实动员群众、引导群众、服务群众以便其参与平安建设。同时要提高民警等政法部门工作人员的群众工作能力，尤其综治部门要做好领导工作并加大投入，引入专家编撰教材、组织教育培训。此外，还针对群体性事件处置提出了看法。

    有学者围绕城市技防建设提出了要加强规划的建议。同时提出,提高城市治安管理中的见警率,有利于维护社会治安,增加群众安全感。

    （三）社会学理论视野下的平安建设

    有学者立足社区治理理论，提出要建立新的社会治安综合治理模式。社会治安综合治理工作本身是政府公共安全管理职能的体现，但是中国目前的社会治安综合治理模式是一种以国家体制为主导的工作模式，保障社会公共安全的工作大多需要依靠政府组织或政府附属组织来进行。这种工作模式在很大程度上是与中国计划经济时代的政府体制相一致的。但，我们应当从管理型向服务型转变，从单一主体型向多元主体型转变，建立符合市场经济体制的服务型和多元主体型的新社会治安综合治理模式。这种新模式的主要特点是： 1、社会治安主要是政府的职责，是其公共服务的主要内容之一。政府社会治安工作的重点是为社会提供公共安全产品和服务。这种产品和服务是一般性的、普遍性的、惠及全体社会成员的；2、政府没有必要事事亲力亲为，必要时，政府可以向社会组织和私人企业购买安全服务来满足社会的安全需求；3、政府的社会治安工作并没有垄断所有的治安服务，私人企业和社会组织也可以提供个别化的、特殊性的安全服务。

    有学者认为，社会资本是一个具有国际性的学术概念，而平安建设则是一个中国化的术语。社会资本理论已经成为当前学术界跨学科的一种重要理论分析工具，社会学、经济学、政治学、治安学等不同学科的学者从不同角度对社会资本理论进行了多角度的探讨，并运用社会资本理论开展了大量的实证性研究。所谓社会资本，是指社会所具有的某种特征，如信任、规范和网络，它们会通过产生合作行动从而增进社会的公共利益。社会资本包括社会参与、社会规范、社会信任、社会网络和社会认同五个方面，它们共同构成了社会资本。因此可以借鉴社会资本理论来指导平安建设和综治工作，推动资源整合。

    有学者立足英美国家主要城市社区治安管理的理论与经验，提出要借鉴国外的优点，推进社区平安建设。其简单介绍了芝加哥的“肯斯”（CANS）战略实施和英国的分散化治安防范策略，提出要构建社区治安的概念体系，系统推动基层平安建设。

    二、平安北京建设的主要成就与主要经验

    与会同志均认为平安北京建设取得了显著的成就，也积累了丰富的经验。

    有区县同志概括平安北京建设取得的成就主要体现在以下方面:平安区县等九大平安创建活动扎实开展，全面推动了平安北京建设的深入发展，夯实了首都平安的基础；强化专群结合，实施捆绑作战，群防群治工作实现了新的突破；强化机遇意识，狠抓工作落实，科技创安工程和基层基础建设跃上了新的台阶；加强规模调控，优化工作方式，流动人口服务与管理工作得到了新的加强；保持高度敏感，采取积极对策，国际金融危机下的安全稳定工作做到了主动高效；突出工作重点，全力保障奥运和60周年国庆，为重大安保工作续写了新的篇章。

    有区县同志认为平安北京建设积累了丰富而宝贵的经验,简单总结的部分经验包括:立足于区域实际,创新了首都多元化纠纷矛盾化解工作模式；整合了社会各种资源,创新了社会治安群防群治工作模式；结合重大安保活动实践,整合专群力量，夯实人防、物防、技防基础建设，创新了社会面防控模式；建立平安边界协作机制，创新了跨区联动模式等等。

    三、深化平安北京建设面临的突出困难和问题

    与会人员针对平安建设面临的困难和问题有比较多的看法，主要集中在以下几个方面。

    有学者和部分区县同志指出，由于社会管理体制尤其是城市管理体制改革相对滞后，与我国经济的快速发展、城市化进程的快速推进不适应，由此带来的矛盾与问题比较突出，这是平安建设必须正视的一个大背景。主要讨论的焦点问题有：快速的城市化建设形成的城乡结合部治理难点严重影响平安建设；人民内部矛盾仍然比较突出。这些矛盾大多数与政策的制定和执行有关，从近些年的信访工作反映出的问题看，农村分配问题、城镇建设、涉法涉诉、物业纠纷、劳动和社会福利问题、企业改制、军转安置等问题比较突出。

    有学者指出，由多种原因引发的群体性事件对社会治安和城市平安建设也造成了威胁。

    有学者指出，当前平安建设做得很红火，但是普通群众真正的参与度仍然不高，值得思考。

    有学者提出，社会风气不佳是平安建设的大社会文化背景，这是影响平安建设深入发展的一个很重要因素。

    有学者指出，平安北京建设面临三大难题。一是由户籍人口和流动人口构成的京城二元社会对“平安北京”建设的困扰。二是迅速到来的陌生人社会对“平安北京”建设的困扰。三是道德约束的弱化对“平安北京”建设的困扰。

    有区县同志认为，围绕平安建设的很多政策制度还存在滞后或者不完善的地方，成为困扰平安建设的不利因素。主要讨论的焦点问题有：基层资源紧缺与属地原则的不协调。平安建设工作的责任在基层，重在基层，难在基层，这已经成为共识。从维护社会稳定的责任体系上，属地原则是基本原则，但在资源分配上却是从上到下逐层递减，基层工作多、任务重、责任大，却人员少、权力小、经费少。

    有区县同志指出， 随着平安创建的进一步深入，平安建设本身的一些问题逐渐浮出水面，进一步攻坚克难的任务还很艰巨。大家认为存在的问题主要有：部分基层干部对平安建设的思想认识不到位；平安建设工作的条块协调难度大；平安创建发展水平不平衡。

    有区县同志指出，影响平安建设的问题和因素还很多，包括：政治经济社会因素；矛盾纠纷化解难度加大；虚拟社会问题凸显；公正司法的水平与群众日益增长的法治需求之间的矛盾；个别党员干部作风不实影响了群众参与的积极性；治安形势不容乐观；基层基础工作存在一些薄弱环节等等。

    四、深化平安北京建设的对策建议

    很多专家学者实践部门的同志都针对平安北京建设提出了很多宝贵的对策建议。概括起来主要包括：

    有学者指出，应该认真分析新疆“七·五”事件与韶关事件的关联，要全面提升政府应对能力，加强各种安全保卫和应对突发性事件的应急预案的科学评估和演练，切忌让预案流于形式，到了关键时期还是下级等上级指示，地方等中央指示，延误处理突发事件的关键时机。

    有区县同志从宏观、中观、微观三个层面提出了深化平安建设的建议。具体包括，调整城乡二元化管理体制扎实推进城乡一体化建设；进一步完善党委政府领导的现代社会治理结构；进一步完善社会政策体系建设；适时修改《北京市社会治安综合治理条例》；加快管理权与人财物向基层倾斜的政策改革步伐；完善社会力量参与平安建设的动员制度；探索建立和健全实有人口服务管理模式；以创星级为龙头进一步提升平安创建水平；以实施动态考核体系为突破口做好重点地区平安建设工作；以强化治安防控体系建设为切入点强化城市管理弱点地区治理；等等。

    有学者提出，治安问题决不单单是法律问题，综合治理的奥义就是要运用多种手段综合着力于一点上，从这个方面看，扭转社会风气，加强社会道德体系建设就成了重要一环。因此，深化平安北京建设，要重视建设人文北京，加强社会道德舆论引导十分重要，要引起足够重视。

    有区县同志围绕全面提升平安北京建设提出了五项对策和建设长效机制的四项具体措施。五项对策：一是推进平安建设必须坚持以人为本的原则；二是推进平安建设必须坚持统筹兼顾的方法；三是推进平安建设必须形成多管齐下的机制；四是推进平安建设必须遵循流水不腐的规律；五是推进平安建设必须顺应水涨船高的趋势。建设长效机制的四项措施：一是加强领导责任体系建设；二是加强矛盾排查调处体系建设；三是加强社会治安防控体系建设；四是加强社会管理服务体系建设。

    有学者提出，要借鉴英美社区管理模式优点，从基层社区平安建设抓起，充分、大力推动社区平安建设，夯实平安北京建设的基础。同时，有学者指出，在推动科技创安建设的时候，要制定统一的长期规范，构建技防设施的长效建设、维护和使用机制。