《土地征用过程中农民利益保护问题研究》一书出版

    院报编者按：北京市社会科学院经济所王朝华博士的《土地征用过程中农民利益保护问题研究》，获2009年度北京市社会科学理论著作出版基金资助，于2009年2月由北京燕山出版社出版。该书以目前征地过程中存在的主要问题为基础，通过典型案例和实地调查，对征地过程中影响农民利益的因素加以分析；同时对现实中征地制度的创新模式进行探讨，并且模拟了让失地农民参与土地增值收益分配的方案，最后提出保护失地农民利益的制度构建。

一、保护失地农民利益的社会背景
　　20世纪90年代以来，中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段，这一趋势已经成为目前和今后几十年经济发展的主要特征。这一扩张带来了GDP的高速增长、经济结构的加快转型和城市规模的迅猛扩张。但是，由于中国在土地制度改革方面的滞后，经济的高速扩张也导致相关利益主体的矛盾加剧，产生一系列亟待解决的问题。我国征地制度形成于计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管期间在征地补偿标准，审批权限以及征地程序等方面作了一些调整，但是没有从根本上触动征地制度本身，这与目前的投资主体多元化的趋势很不适应。这既影响了土地资源优化配置，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定。征地问题在某些地方甚至已演变成较严重的社会问题，目前全国1/3以上的群众上访归因于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起。伴随城市化的加速，我国城乡协调发展的基础受到很大的冲击，农民土地权益遭到严重剥夺，成为制约农民收入增加的一个重要根源。
　　在土地从农业用地转为非农业用地的过程中，农民在仅仅得到按土地原产值一定倍数的补偿后，永久丧失了土地的经营权。按照我国《土地增值税暂行条例》，在城市中，原土地使用者出售土地使用权可以保留部分土地增值收益，但是在征地环节，农民就不能保留一部分土地增值收益。从实际情况来看，农地转换为非农用地后，增值收益除了政府拿走一部分外，其余事实上被其他土地使用者（如房地产开发商）占有了。作为土地所有者的农民被排除在土地增值收益受益范围外，而除了代表社会的政府以外的其他利益主体却有权分享。表面看起来是一个土地增值收益的分配问题，本质上却是谁有权参与分享城市化、工业化成果的问题。因为土地增值收益是快速工业化、城市化的结果，而8亿农民没有从工业化、城市化进程中获得多大好处，惟有他们的土地，不仅仅是他们生活的来源和保障，更是他们参与分享工业化、城市化成果的最好途径。因此对土地征用过程中失地农民利益问题的研究，不仅对如何提高失地农民的收入，更对如何带动广大农村地区的消费和投资会有所帮助。我们应该在这样的背景下来建设社会主义新农村，只有如此，城乡统筹和构筑城乡一体化的新格局，才具有可操作性。

二、本书的主要研究成果
　　征地制度问题研究的重点是处理好与农民的利益关系问题，而土地征用产生的巨大增值空间一直是围绕土地征用过程中各种问题的关键所在，分析比较征地成本总额和土地出让金的结果表明，征地成本占土地出让金的比例平均在7%—49%，也就是土地增值空间高达51%—93%，因此合理分配增值收益就显得更为重要。本书从城乡协调发展的角度提出，在土地征用过程中应如何保护失地农民的利益并对他们进行合理安置，研究农民分享土地增值收益的合理性和可行性，最后对如何保护失地农民的利益进行制度构建。主要研究成果如下：
    1.确立了土地征用制度的核心问题是公共利益的界定和补偿标准的确定。我国1954年制定的第一部《宪法》宣布：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有，在土地被征收以后给予相应补偿。因此，公共利益的界定和补偿标准的确定成为征地制度的核心问题。但是，公共利益的界定是有难度的。判定征地权的行使是否符合公共利益并非想象中那么简单，这是一个备受争议的话题，各国的实践也有所不同。有鉴于此,我认为，只要土地用途具有公共产品的性质,征收后土地的利用带来较大范围的区域受益，即可认定为符合公共利益。随着社会经济的发展，对公共利益的认定也会有相应的变化，也就是说，公共利益是一个动态概念，因此在征地制度中,应考虑设计一项审核机制，即由第三方机构审核征地项目是否符合公共利益。既然公共利益的判定存在一定的难度，为了防止征地权的滥用，清晰地划分征地范围就成为一种替代的办法。在许多国家和地区，比如墨西哥、日本、新加坡等国家，便出现列举了符合公共事业标准的各种用途的详细清单。
鉴于各国对财产保护的内涵和措施不同，在发达国家和地区以完全补偿为多，而在发展中国家，则以相当补偿为多。不论何种补偿原则，均应以市场价值为基础。而我国多以“涨价归公”原则来设计征地补偿方法，认为社会经济发展导致农地自然增值，所以农地转换用途带来的增值收益理应收归国有。
　　从近年我国各地的征地制度改革实践来看，尽管模式各有不同，但多数改革方案从本质上仍限于对传统征地制度的改进，倾向于增加传统征地补偿项目和提高补偿标准。随着改革的深入和人们认识的变化，通过渐进式的改革，征地制度将会逐步得到完善。
    2. 探讨了征地过程中存在的主要问题，并且对产生的原因加以分析。土地征用过程中存在的主要问题是征地权的滥用；征地补偿范围窄、补偿标准低；土地征用补偿项目设置不合理，劳动力安置困难；征地程序忽视农民的意愿，侵害了被征地农民的知情权、参与权和申诉权。失地农民因为城市化和工业化失去了土地，作出了贡献和牺牲，就应该通过合理的补偿，使失地农民成为一个与城市居民享受同样待遇与权利，确保失地农民能顺利地完成从农民到市民的转变。但是，当前土地征用过程中却存在的一系列的问题，揭示了土地征用中非正常的经济关系，造成这种非正常的经济关系主要根源于：政府的逐利动机导致地方政府以土地作为资本“原始积累”的手段，满足区域经济发展的需要；缺乏一套完备而足以保障被征用人权利的征用制度；目前的土地产权关系不清，农村土地产权制度已经远远不能适应农村经济社会发展的需要。
    3. 总结了征地制度改革和失地农民利益的关系。改革开放以来，随着工业化、城市化的发展和国有土地市场体系的逐步形成，土地的稀缺性和资产性日益显现，征地过程中的各方利益矛盾越来越突出。自1999年以来，我国开始研究征地制度的改革问题，探索解决征地问题的有效途径。改革和探索的目的在于保障国家经济建设用地需要的同时，切实保护被征地农民的利益。土地征用制度和农村土地产权制度中存在的缺陷，导致农民缺乏维护自身土地利益的权力基础和组织保障，是被征地农民利益受到损害和剥夺的重要原因。
农村集体土地存在产权残缺，集体土地所有权的主体不清楚，导致农民缺乏维权的组织保障，无法有效地保护其利益。要真正明晰农村土地的产权安排，使农村土地产权不再以“集体”的名义被泛化，导致农民在土地征用中无法有效地维护自身的土地权益。
　　征地制度存在的缺陷，直接损害农民在征地过程中的利益。公共利益范围无限扩张，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，容易导致土地征用权的滥用。征地过程中忽视了被征地主体——农民在征地行为中的权利，农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外，使得农民即使因征地在经济补偿和安置方面受到损害，农民也没有申诉和主张的权利，而在整个过程中又缺乏畅通的申诉渠道。
   4. 为了更好地保护失地农民利益，尝试构建了农户意愿模型。征用农民的土地，而农民却得不到属于自己的利益，除了以上制度性的原因之外，在几乎所有的征地方案中，都忽略了对农民征地意愿的考虑。在对北京郊区农民进行的关于征地意愿的调查中，通过对调查问卷的整理和分析认为：由于单个农户的财产基础薄弱，难以承受产权谈判以及借助法律保护自身财产权利的高昂成本。在当前的制度环境下，加快农民合作组织培育不仅是市场经济发展和全面建设小康社会的需要，而且也是依法保护农民土地财产权利的客观要求；当前最紧迫的事情就是要进一步加强农民合作组织的制度知识和必要性的宣传，以矫正人们的传统意识形态和制度理性。不能因为土地征用的强制性而忽视农民的意愿；从保护农民利益的角度，也应当尊重农民的意愿。失去土地后，农户更加关注自己的长远生计，仅仅靠补偿是无法解决的，2006年9月国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》充分反映了被征地农民的心声。
    5. 对现实中征地制度的创新模式进行探讨。我国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制，使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的模式，通过归纳总结，这些模式主要包括集中开发型安置的湖南咸嘉模式、让农民以土地权利参与土地收益分配的广东南海模式、实行物业补偿和产权置换的山东德州模式、富民合作社形式的江苏昆山模式、社区型企业的辽宁海城东三道模式和以土地换保障的上海浦东模式。各地的实践也证明，对失地农民的安置工作必须把做好社会保障工作和解决再就业结合起来。失地农民的再就业往往是影响他们正常收入来源的重要因素。各种创新模式虽然都各有优势和不足，但至少都提出了这样的命题：要解决好失地农民的利益问题，必须推进农村土地制度改革，尤其是农村土地征用制度改革。应该在法律上明确集体土地所有权和国有土地所有权是两个平等的民事权利主体。允许农村集体土地使用权入股和农村集体土地进入市场流转。这样，农民可以凭借土地权利获得土地流转收益和分享土地增值收益，使农民获得持续的生存和发展的权利。
    6. 模拟了失地农民参与增值收益分配的方案。模拟方案的目的在于为解决我国城市化和土地征用制度中的主要问题，进一步保护失地农民的利益提供一种可能选择。模拟方案的主要内容，从博弈论的角度来看，是通过一种机制设计，为失地农民建立福利包，其内容包括：最基本的社会保障、再就业、子女就学和住房安排。利用福利包这个“杠秆”，推动失地农民采取有利于自身福利改进的行动。模拟方案的最终目标是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。希望能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口，为失地农民建立基本的社会保障制度，同时，农民通过交换“农地转非农地”的权利和政府征收土地增值税，不仅能够保护城市化过程中失地农民的基本利益，提高土地资源利用效率，也将促进农村失地人口社会保障福利包的融资。
　　模拟方案的一个重要的配套措施是政府抽取土地增值税，来为新增的失地人口所提供的城镇福利包进行融资。政府通过收取土地增值税来为失地农民建立福利包具有不损害经济效率、同时改善收入分配这两个方面的合理性。从经济效率方面看，农业用地转为城市建设用地后的增值在相当程度上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进城市发展作出贡献的失地农民之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。如果上述福利包的建立能够(或至少部分能够)通过征收土地征用过程中的土地增值税来实现，那么将使得失地人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。实际上，一个地区的经济发展越快，将不仅使得土地增值和增值税越高，而且将吸引更多的失地农民进入城市，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为失地农民提供福利包提供了对应的财政基础。
    7. 构建了保护失地农民利益的制度体系。土地征用过程中农民利益的问题实质上就是在这一过程中的土地收益的分配问题，即各个参与主体的利益分配格局问题。本书从相关制度保护、征地过程保护和行为主体保护三个方面来论述保护失地农民利益的主要途径。
主要思路是：规范政府行为，严格使用征地权；确认农民集体土地的财产权利，按市场经济规律进行征地补偿；积极开拓多种安置途径。在市场经济条件下，土地产权的明确界定，发展权的设置、转让与保护是保护农民利益的重要途径之一。农村土地产权的设定首先需要明确三个原则性问题：第一，让农民受益，而且是长期的、稳定的、可预见的市场均衡水平的收益回报。第二，让非法侵害农民土地权益的行为和人受到惩罚，惩罚的尺度应当是足以让其失去侵害的的动机，或者说使其得不偿失；第三，提供一个第三方平台，从程序上保证农村土地用途转变的公开性、公正性、公平性。保护失地农民的利益，不仅仅要从农业内部，更重要的是还要依靠农业以外的相关制度和措施的建设和完善，例如完善社会保障制度、征收土地增值税和调整利益分配的格局。征地程序是征地制度的重要组成部分。征地程序可以改为“申请征地——预公告——协商补偿安置——报批——审查批准——公告——实施补偿安置——供地”。
    对于土地征用的主要当事人之一的农民，目前更为重要的是对农民进行能力建设。当农民的利益受到威胁时，他们必须要有切实可行的有效武器来捍卫自己的利益，使他们明白应该怎样来保护自己。

三、本书的主要结论和建议
    本书的研究发现和结论主要集中在以下几个方面：一是目前我国征地制度存在的主要问题揭示了土地征用过程中非正常的经济关系，这种关系表现为土地所有权与经济利益的非等值流转和土地收益分配机制的混乱，造成这种非正常的经济关系主要是根源于政府的逐利动机、法制不健全和产权残缺。二是征地制度的两个核心问题是公共利益的界定和补偿标准的确定。公共利益的判定存在一定的难度，为了防止征地权的滥用，清晰地划分征地范围就成为一种替代的办法。三是每一种失地农民的安置模式都各有优点和不足，对失地农民的安置必须把做好社会保障工作和再就业结合起来。四是让农民以土地权益参与土地增值收益的分配，分享城市化、工业化的成果具有合理性和可操作性。从保护农民利益的角度出发，应该尊重农民的征地意愿。五是鉴于失地农民问题的综合性和复杂性，为了更好地保护失地农民的利益，必须构建一系列的制度，并且制度之间还应该互相衔接、互相配合、共同作用，只有这样，失地农民的利益才能够得到有效的保护。
    政策建议有：第一，严格划定“公共利益”的范围；第二，界定政府行使的权力；第三，实行多元化的土地补偿方式；第四，保证征地程序的透明；第五，成立专门的机构负责解决失地农民的问题。