新建居住区各类社区组织关系研究

——以北京市海淀区田村路街道部分小区为例[1]

 

袁振龙

内容摘要：本文通过对城市新建居住区各类社区组织的考察，探讨目前中国城市社区中社区组织关系的现状及其存在的主要问题，进而对新建居住区各类社区组织关系的定位进行梳理，并寻找其关系重构的可能途径。

关键词：新建居住区  社区组织关系

 

本研究主要以海淀区田村路街道部分新建小区为主要研究对象，旨在通过对城市新建居住区各类社区组织的考察，探讨目前中国城市社区中社区组织关系的现状及其存在的主要问题，进而对新建居住区各类社区组织关系的定位进行梳理，并寻找其关系重构的可能途径，从而促进和谐社区建设。

在展开具体分析之前，先确定几个前提条件：首先，本文讨论的是新建居住区，老旧小区和平房院社区由于情况有所差别不在本文的讨论范围。其次，本文所指的新建居住区各类社区组织，主要指新建居住区内的社区党组织、社区居委会、业主委员会（业主）和物业管理公司。按照现行法律、法规，这些组织在新建居住区都可以合法产生并开展活动，因此本文不准备讨论其应不应该存在的问题，也不准备讨论社区其他组织的问题。第三，本文讨论的主要是以上四类组织之间的关系，也可能会涉及到有关政府机构，由于篇幅关系，其他社区组织之间的关系不在本文讨论范围。

一、关于新建居住区各类社区组织关系研究现状

在居委会和业委会的性质定位及关系问题上，不难看出目前学术界存在的分歧，概括起来，主要有三种观点。一些专家学者认为，居委会和业委会都是自治组织，不可互相替代，居委会与业委会相比甚至具有更明显的优势，不过，最新的研究指出新建小区居委会已经出现弱化的趋向。早一些的研究认为，居民委员会和业主委员会都是通过民主选举产生的自治组织形式，但业主委员会只是小规模的，居委会的地域性和广泛性超出了业主委员会的能力，在社区组织中占有主导地位。另一项研究表明，居委会干部和业委会主任都倾向于认为，居委会和业委会是两种性质不同、职能各异的小区组织，都有存在的必要，难以互相替代。有学者认为两者都是群众性自治组织，在职权、功能上有诸多相似之处，主张将居委会定位为业主委员会的监督、指导、咨询性机关。还有学者指出，业主委员会的性质相当于居民委员会里下设的一个物业管理委员会。不过，最新的研究指出新建居住区的社区居委会已经出现了弱化的趋势。一个关于北京“社区居委会、业主委员会和物业管理企业三者关系”的调查指出，由于体制上的矛盾，特别是社区居委会在新建小区中处于弱势地位，无力对业主委员会和物业企业进行监督指导，而业委会的权力缺乏制约，造成社区自治管理不能有效解决和化解物业的问题，上访日益增多。

另一些学者则质疑居委会自治组织的性质，认为居委会行政性色彩更为明显，具有政府“派出”或“下属”的特点，与居委会相比，业委会更具有自治特征，有学者主张将居委会和业委会合二为一。有学者认为，居委会是基层政府派出的具有自治性质的机构，对社区具有行政和自治双重功能，对居民自治组织发挥监督和制约作用，而业委会是具有房产权居民的自治组织。其他学者也有相似的看法，认为居委会虽然在法律上具有自治组织的性质，但它同时在行政上具有街道下属机构的特性，因此在市民维权的都市运动中，居委会实际上扮演着政府的斡旋人和站岗放哨人角色，很难发挥其作为居民自治组织的实际作用。还有学者认为，在同一居住区域、同一自治主体、两套公共事务可完全重叠的组织的存在，势必造成相互沟通协调的麻烦与困难，造成组织资源、社会资源、民主资源的浪费，因此主张将居民委员会与业主委员会合二为一。

另一些学者认为业主委员会的法律地位还不明确，社区居委会则是国家政权的基层权力机关。2003年6月国务院颁发的《物业管理条例》将业主委员会界定为业主大会的执行机构，而中华人民共和国《物权法》（草案）征求意见稿则规定“业主大会或业主委员会的决定，对业主具有约束力”，似乎将业主大会和业主委员会并列作为权力机构。有学者赞成业主委员会作为业主大会执行机构的定位，他们认为业主委员会对外是全体业主的集中代表，对内是业主大会常设的执行机构，其核心作用是维护全体业主的集体利益。有学者则对此提出质疑，认为业主委员会既不是执行机构，也不是权力机构，而是物业管理区域内全体业主的自治组织，具有对内的主体资格而没有对外的主体资格，是业主的诉讼代表人，可以对外代表业主进行诉讼活动和仲裁活动。还有学者认为，居委会是国家政权的基层权力机关，代表国家政权负责调节城市社区居民的日常纠纷、人际关系和社会关系，居委会一切行动的出发点是维护其所代表的国家政权的利益，注重其行为的社会效应。

在物业管理公司与社区居委会的关系问题上，出现了三种不同的观点。一种观点认为，两者是互补的关系。有研究认为，居委会作为社区自治组织，是社区居民利益的代表，有权行使对物业单位的综合协调和监督。同时，居委会也要支持物业单位搞好物业管理和服务。还有学者指出，物业管理公司主要以管物为主，是一种企业行为，涉及到各方面的利益关系；而居委会以管人为主，在所辖地区具有法定的服务、管理和指导职能，居委会代表居民的利益，对物业公司的服务工作进行指导和监督。

另一种观点则认为，物业管理公司对传统组织的功能在进行替代和扩展。有研究指出，由于物业管理公司在资源、组织等方面的优势和在管理上的天然便利，取代了社区居委会的部分职能或者说职能重叠，以致出现两者利益、职责、服务设施等之争。另一项研究也指出，物业管理公司承担了过多的本应由政府或社区居委会承担的公共服务职能，如社区保安、保洁、维护环境卫生和社会秩序的公共服务项目，不仅排斥了社区居委会，而且为今后留下了重大隐患。

第三种观点认为物业管理公司和居委会是两种不同的、可以互相替代的管理模式。如有学者认为，以居委会为主的管理模式是一种行政管理，管理效果不佳，而物业管理则是一种专业性的管理，管理效果更好，他们主张推广物业管理。

在业主委员会和物业管理公司的关系上，人们的认识也不一致。有研究者指出，物业管理公司和业主委员会是平等主体之间的民事关系，物业管理公司通过对物业进行修缮、养护、经营和对业主或非业主使用人提供特约服务，业主或非业主使用人给物业管理公司支付一定的劳务报酬。有的学者则认为，在物业管理实践中，业委会由于没有自己的财产而无法承担诉讼后果，故而不能同物业管理企业一样成为平等的诉讼主体。

关于物业纠纷，人们普遍认为“很多”，不过人们似乎将纠纷更多地归于物业管理公司。在关于“北京市居住小区物业管理问题的调研报告”中，指出了物业管理中存在的六大问题：大部分物业纠纷源于开发商遗留问题、收费难困扰物管行业、九成小区没设业主大会、物管企业服务良莠不齐、政府职能缺位导致物业纠纷难解决、法律法规不完善导致管理问题久拖不决。有研究者指出，物业管理公司与开发商的利益关联导致物业管理公司身份异化，90%的物业管理公司利用居住区共用部位牟利，一些物业管理公司凭借保安力量，以“管理者”身份自居，变相阻挠、牵制业主委员会的成立，干预业主委员会行使权利等，等等。

二、海淀区田村路街道部分新建小区各类社区组织关系现状

海淀区田村路地区大致座落在北京市西四环至西五环之间，东西长，南北窄，辖区面积14.2平方公里，东南与永定路街道相连，东南一隅与万寿路街道毗邻，东与八里庄街道交界，北靠四季青镇，西、西南与石景山区接壤。20世纪90年代末以来，随着北京城市规模的不断扩张及开发建设，新建居住区在田村路地区不断出现。为了适应城市管理的需要，2000年3月，田村路街道办事处正式成立。之后，田村路地区的开发建设进入了一个新的发展时期，新建居住区不断涌现，截止2006年9月，田村路街道共有社区27个，其中新建居住小区13个。这13个新建小区共有15家物业管理公司（其中永金里、玉海园等2个小区分别由2家物业管理公司管理），有11个小区已经成立了社区居委会，其中一个小区已经成立了业主委员会并正在进行第四届换届选举，另外一个小区成立了临时业主委员会。以下是几个具体案例。

案例A：普通小区

该小区位于采石路，于2000年开始建设，建筑面积10万平方米，地下空间16484平方米。一期（8号院）共9栋楼房，于2003年7月建成并开始入住，二期（6号院）共5栋楼房，于2005年底至2006年入住。该小区共845户，2535人，其中人在户不在2100人左右（含外地户籍），还有小部分居民为单位职工。2003年7月，由开发商指定，某物业管理公司（公司成立于2000年，2005年评为三级资质）开始进驻成立项目处并提供保安、保洁和维修等服务，物业费0.93元/平方米·月，目前物业费收取率达95%。项目处共有76名员工，其中保安32人、保洁13人、维修11人、财务2人，另外还有部分行政人员。2005年9月成立社区居委会并有办公用房，2006年5月完成了换届选举。社区居委会共设主任、副主任、委员5人，其中2人大学学历，3人高中学历，社区居委会成员平均年龄41岁。2006年4月成立了社区党支部，共有11名党员。居委会、业主（居民）对该物业管理公司的反映均不错，物业管理公司目前还为社区居委会承担了一半的水电费。

该物业管理公司很重视与居民（业主）的沟通与协调，社区居委会在其中也发挥了较好的作用。社区居委会曾组织物业管理公司项目处与业主召开协调会，在会上，业主们共提出了19个问题，物业管理公司项目处一一给予了较好的答复或解释。据物业管理公司项目处反映，尽管该小区物业费的收取率很高，但公司基本上还是微利运行，主要原因一是物业收费标准偏低；二是该物业管理公司没有其他经营收入；三是物业管理属于劳动密集型服务，人员开支很大，所以物业管理公司只能千方百计降低运行成本。尽管业主们对物业管理公司的服务总体上很满意，对社区居委会的作用也很认可，但为了更好地监督小区的物业服务，特别是了解物业管理公司的财务状况，业主们还是希望能够尽快成立业主委员会。

该小区存在的主要问题有：一是由于规划原因，小区停车位明显不足（地上车位302个，地下车位207个），潜藏着矛盾和冲突；二是业主们对小区的安全状况表示担心；三是宠物扰民导致业主之间存在冲突因素；四是业主们普遍感到业主委员会很难成立，对业委会成立后的很多问题也有担忧；五是居民楼内经营场所（幼儿园、广告公司等）扰民；六是部分业主素质不高，有个别业主不交物业费；七是社区居委会的活动经费迟迟不到位，影响了社区居委会的工作积极性。

案例B：中高档小区

该小区共有12栋楼，建筑面积21万平方米，已经入住部分业主（7栋楼），约1000户，同时还在建设之中，未完全入住。该小区物业管理公司也是开发商指定的，与开发商存在一定联系（成立于2003年，注册资金150万元），人员100人左右，主要包括管理人员（物业管理、行政、财务、工程）、保安、保洁、车管员等。主要服务项目有：公共区域的保安、保洁、绿化、供暖、设备设施的维修保养、园区管理、车辆管理等。主要资金支出有：人员工资、职工福利、培训费、公共能源费、工程维修及公共设备能耗、设备折旧、办公用品、交通、通讯、教育经费及纳税等。该小区的房价从开盘时的4800元/平方米上涨到目前的7300元/平方米，物业费标准是2.3元/平方米·月（优惠2.1元），物业费收取率约为50%左右。地下车库有500余个车位，每个车位月租金为380元（含管理费60元/月．辆），地上车位150元/平方米·月。据了解,该小区有2个楼的地下空间属人防地下室，另外5个楼的地下空间属普通地下室，产权归开发商，目前开发商将地下空间（地下室）委托给物业管理公司使用，物业管理公司将其改造为出租房用于出租，其中一个楼地上才98套房，地下却被物业管理公司隔成了124个单间。业主们对此意见很大，认为物业管理公司没有权力这些做，因为地下室出租后会造成小区居住人口增加，影响了社区的环境和居民的生活质量。据物业管理公司反映，由于政府支持和政策制约，开发商与业主之间的关系没有理顺，特别是由于开发商遗留下大量问题，几乎百分之百地存在矛盾纠纷，这些矛盾纠纷很大程度上都反映到业主对物业不满上来，最根本的问题是购房人的意识，他们只关注到手的房子，对于今后物业的管理维护费用无人关心，在交纳物业费的时候从众心理严重，稍有不慎，物业收费就可能陷入“业主不满—拒绝交费—物业亏损、服务质量下降—更多业主不满、不交费”的恶性循环。目前物业管理公司处于亏损经营状况，由于业主们认为物业费标准过高，物业费的收取十分困难，同时大家对车位的租价也意见很大，所以目前小区周围都停满了车，而地下车库及地上车位却租不出去，连物业管理公司自己都认为目前车位的定价方式不合理。为了维护自己的权利，业主们很想成立业主委员会，可是由于该小区目前还没有开发完毕，所以大家对业主委员会的成立感到顾虑重重。该小区已经成立社区党支部和社区居委会，社区居委会成员中有2人是本小区业主，社区党支部和社区居委会曾组织居民代表大会反映了10多个问题由社区居委会转给物业管理公司，物业管理公司马上就解决了。据反映，物业管理公司对未交纳物业费用的业主当选为社区居委会成员有意见。2006年元旦时，由于该小区三期未能按时通天燃气，业主们组织了一个抗议活动，结果惊动了街道办事处和海淀区政府，在政府的干预下，几天就实现了通气。

案例C：中高档小区

该小区一期已经入住1年，1436户，二期已经入住144户（还有部分业主未入住），共1641户，5000多人，居民购房主要是自住，部分是单位购房分给职工，其中有3-4户业主在小区买了几套房，小区总体入住率80%。该小区地上建筑面积21万平方米，共13栋楼房，73个单元，一座商业楼（经营面积13000平方米，产权归开发商），地下建筑面积9万平方米，绿化面积6.3平方米。该小区房价从开盘时的5800元/平方米上涨至目前的10000元/平方米。物业费标准为2.5元/平方米·月，由于入住时物业费交半年，今年是第二次收费，物业费的收取率已达70-80%。该小区物业管理公司为有限责任公司，是开发商指定的物业公司，现有员工203人，其中公司本部员工98人，外包保安55人，保洁50人，主要分成5个部门：客服部、保安部、工程部、保洁部、办公室、财务部。该小区的地下空间被开发商用于储物。车位主要为地下车位，共1406个车位，地上车位100个。一个单车位售价为10万元/个，另还有部分双车位，一个车位的租金是400元/月，其中340元替开发商收取。物业管理公司对每个车位只收取60元的管理费，主要用于地下车库的停车智能系统、消防设施、照明的维护及人员开支，这一块的利润率约为8%。社区居委会于2005年成立，社区共有10名党员，设有党支部，由社区居委会主任兼党支部书记，社区居委会的工作人员均非本小区业主。物业管理公司认为社区居委会有一定权威，是物业管理公司和业主之间的调停人，属于政府组织。据反映，业主对社区居委会不太认可，正在积极筹备发起成立业主委员会。目前社区居委会的水电费由物业管理公司垫支。该小区部分业主有私搭乱建行为，有的业主私自安装铁栅栏，有的安装电视接收器，有的在楼顶安装阳光棚等，但似乎没有部门能够处理这些私搭乱建行为，物业说无权管，而城管又不管小区内，业主们对部分业主的私搭乱建意见很大，大多数业主希望大家好好维护这么好的一个小区。物业管理公司和社区居委会正在积极协调，试图解决这一问题。

三、情况与问题：对社区各类组织关系的基本分析

从北京的情况看，社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司是新建居住区的主要社区组织。与老旧小区、平房院社区相比，新建居住区增加了业主委员会和物业管理公司两个组织，社区组织的增多，意味着社区治理结构将发生一些变化。然而，从调研了解的情况看，目前社区主要组织均存在程度不同的问题，相互间的职责、权利、义务关系显得有些混乱。因此，从建设和谐社区的高度出发，有必要认真梳理目前新建居住区主要社区组织及其关系上存在的主要问题。

1．社区党组织建设薄弱，作用有限

在关于新建居住区各类组织关系的研究中，目前学术界主要关注社区居委会、业主委员会、物业管理公司三类组织，对社区党组织在新建居住区的政治领导核心地位存在着视而不见的轻视态度，对社区党组织在协调社区组织关系、建设和谐社区的重要作用重视不够。从调研掌握的情况看，新建居住区确实存在党建工作基础普遍薄弱，党员数量少，党员作用发挥不明显，党组织、党员与社区居民的联系少，党的政治领导核心作用不突出，党组织在社区中的权威地位有待形成等问题，党务工作者普遍存在畏难情绪和“自我边缘化”的思想。调查中，案例A的党支部刚成立几个月，仅有社区党员11名，社区党支部书记年纪轻，目前主要组织党员开展一些活动，加上社区居委会的其他成员都不是党员，社区党支部在社区中的领导地位不明显，社区党组织参与社区治理的主动性、积极性不足。案例B的社区党支部书记与社区居委会工作配合较为紧密，但党员人数也不多，党员作用也不突出。案例C的党支部书记由社区居委会主任兼任，社区仅有10名党员，党员在社区中的作用体现不明显。社区党组织在新建居住区中的“边缘化”状态及处理社区各类矛盾纠纷时的“无语”，直接导致了新建居住区各类社区组织处于群龙无首的状态。

2．社区居委会根基未稳，举步维艰

尽管新建居住区基本上按照有关规定和要求及时成立了社区居委会，尽管社区居委会成立后也开展了不少工作，尽管总体上社区居委会的力量略强于社区党组织，但必须看到，与老旧小区、平房院社区不同，新建居住区的社区居委会不仅工作环境发生了很大变化，工作对象、工作内容、工作方式、工作手段也相应发生了不少变化。在变化了的工作环境面前，社区居委会已经初步体现出可贵的探索精神，积极地在业主（业主委员会）和物业管理公司之间发挥了一些桥梁和沟通作用，但总体看来，“根基不牢、左右为难”是新建居住区社区居委会现状的基本写照。应该明确，尽管新建居住区社区居委会的工作环境、工作对象、工作内容、工作方式、工作手段发生了变化，但其作为群众性自治组织的性质定位没有变，它联系居民、服务居民，组织、引导社区居民依法自治的职责功能没有变。但从新建居住区的实际情况看，社区居委会根基不牢的情况比较普遍，社区自治的组织网络和架构还有待形成，居民（业主）对社区居委会的认可有待提升，这与老旧小区、平房院社区形成了鲜明对比。而且，社区居委会经常处在业主与物业管理公司的矛盾纠纷之间左右为难，一方面社区居委会一般不敢得罪物业管理公司，因为物业管理公司往往在经费上会给社区居委会一些资助，“缺钱少物”的社区居委会往往对这些资助予以“笑纳”；另一方面，社区居委会又得面对居民（业主）及其他各方提出的各种质疑。比如当社区居委会成员非本小区业主时，就有居民（业主）质问社区居委会到底是怎样产生的，这些成员是从哪里来的，为什么社区居委会的成员不是本社区居民；还有业主质疑，社区居委会的成员基本不懂物业管理方面的法规政策，怎么能指导、协调物业管理公司和业主委员会的工作；当本居住区的业主当选为社区居委会成员时，物业管理公司又提出质疑，为什么拒缴物业管理费的业主也能成为社区居委会成员的候选人并顺利当选；当物业管理公司希望社区居委会出面协调不交费业主交费时，社区居委会一般不愿直接卷入物业管理公司与业主之间的纠纷，如不作为，物业管理公司会有意见，如出面，业主又会指责社区居委会站在物业管理公司一边，社区居委会左右为难；甚至还有社区居委会成员感到纳闷，明明自己通过了有关的资格考试，拿的是政府财政支出的工资，主要干的是街道办事处派的“活”，为什么必须经过社区居民的投票选举才能当选社区居委会成员；等等。这些情况表明，新建居住区社区居委会确实象“无根的浮萍”一样，根基不“牢”，社区各方对其的定位、存在有着不同的看法和希望，社区居委会确实面临着“困境重生”的挑战。

3．业主委员会成立不易，行为失范

和北京新建居住区业主委员会成立的总体情况类似（近4000个新建居住区，已成立300多个业主委员会），田村路街道的13个新建居住区中，目前仅有1个业主委员会和1个临时业主委员会。与社区居委会的成立相比，业主委员会的成立可谓“十分不易”。按照《居民委员会组织法》及相关的规定，新建居住区只要具备两个条件（新建居住区入住居民具有一定的规模、开发商提供必要的社区居委会办公用房和社区服务用房），街道办事处就可以向区、县人民政府提出成立社区居委会的申请，得到批准后就可以成立社区居委会。社区居委会通过选举产生，选举方式有三种：一是全体有选举权的居民选举方式；二是户代表选举方式；三是居民代表选举方式。而业主委员会的成立更为复杂，按照《物业管理条例》、《业主大会规程》及北京市国土资源和房屋管理局《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》等有关规定：新建居住物业筹备成立业主大会的，应在物业所在地的街道办事处(包括乡镇人民政府)、区县国土房管局指导监督下，由社区居委会、开发建设单位（公有住房出售单位）、业主代表组成业主大会筹备组；业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内持有1／2以上投票权的业主参加。业主大会作出决定，必须经与会业主所持投票权1／2以上通过。实际上由于业主们的利益诉求不一及客观条件的制约，业主参与的态度和程度各异，在很大程度上制约了业主大会的召开和业主委员会的产生。对于“业主”的身份界定也十分严格，北京市国土资源和房屋管理局在《关于业主委员会委员资格认定问题请示的复函》（2003）中指出，夫妻、父（母）子等关系中，持有房屋权属证书一方，具有业主身份，可以被选举为业主委员会委员，未持有房屋权属证书的一方不具备成为业主委员会委员的资格。这一系列规定表明，业主委员会的成立不仅需要业主们的广泛参与和支持（实际上要调动业主们的参与积极性十分不易），而且需要物业所在地的街道办事处（乡镇人民政府）、区县国土房管局的指导监督，需要社区居委会、开发建设单位（公有住房出售单位）、业主代表等多方的协作，任何一方的不协作、不配合、不支持都可能给业主委员会的成立造成阻扰或妨碍；业主委员会委员的资格不仅更为严格，而且选举的方式实际上只有全体有投票权的业主直接投票选举一种。尽管两者不完全具有可比性，但平心而论，目前业主委员会的成立确实要难于社区居委会，这在很大程度上说明了业主委员会的数量为什么会大大少于小区的数量。

业主委员会成立难是一方面，但一旦成立，业主委员会的行为就缺乏制约。有的小区成立业主委员会后，新的问题马上随之而来，有的业委会由于被开发商的代表所把持，名存实亡；有的业委会则把物业管理公司当作“斗争”而不是合作的对象，动不动就要撤换物业，闹得“鸡犬不宁”；有的业委会委员则以维权为名，实则追逐个人私利，不惜损害业主们的公共利益；有的业委会成员则以自身的广泛性来质疑社区居委会的代表性，等等。《业主大会规程》规定了业主委员会可履行五方面的职责（国家建设部，2003）。但在实际工作中，由于业主委员经常会超出自己的职责范围或其他原因以致引发业主委员会与业主之间的纠纷。调查中，某业主委员会因有电梯广告等经营行为导致其他业主有意见而被迫提出辞职而提前换届选举，未成立业主委员会的一些小区业主对未来业主委员会与业主之间可能发生的矛盾冲突表示十分担心。新建居住区中业主委员会与社区居委会、业主委员会与物业管理公司的矛盾纠纷十分普遍。这些情况又表明，业主委员会的行为十分需要规范、制约和监督。

4．物业管理公司“错位”，运营不明

尽管从理论上讲实行物业管理公司的专业化管理并不是新建居住区的唯一选择，但从实际操作来看，政府有关政策要求新建居住区必须实行物业管理，因此物业管理公司进驻新建居住区的时间一般早于社区党组织和社区居委会，更早于业主委员会，而且小区建成移交使用时，往往是开发商先将有关场地、设施及资料移交给自己选聘的物业管理公司管理，业主们只有向物业管理公司交纳了第一年（或半年）的物业费（标准也是单方在政府指导下确定）才能领取钥匙、验房、装修和入住。凭借与开发商的特殊关系，不少物业管理公司在与业主的较量过程中无形中占有了很强的先发优势，它们甚至控制着整个小区的大部分信息资源。这从我们调研的情况得到了基本证实，13个新建居住区共有15家物业管理公司，实行了物业管理的全覆盖；实地考察的三个案例中，3家物业管理公司均承认自己是开发商指定的，与开发商存在着千丝万缕的联系（虽是独立法人，但开发商往往是物业管理公司的主要投资人），15个物业管理公司中只有1家与开发商不存在特殊关连。这种状况既妨碍了业主们对本小区物业状况的知情权、自主治理权（物业管理公司以只能向业主委员会公布为由拒绝将有关物业信息特别是物业财务状况告知单个业主），同时也往往导致业主将开发商遗留问题怪罪于物业管理公司，业主往往以拒交物业费等形式来表达对开发商的不满。物业管理公司在借助开发商力量成功进驻小区的同时，也成了开发商各种遗留问题的“替罪羊”，受了不少“委屈”，不少物业公司的负责人表示，现在80%以上的物业纠纷都是开发商遗留下来的；物业公司在抱怨物业费收取不易、微利运营甚至亏本经营的情况下，他们又不愿意轻易放弃到手的“肥肉”，这让人们就象“雾里看花”一样，看不清其真实的运营状况，不由得疑窦顿起；有的物业管理公司工作人员甚至以“管理者”自居，言行上对业主多有冒犯，这更让业主们心气难平。平心而论，大多数物业管理公司在积极通过社区居委会等与业主沟通，多方听取业主的意见和建议，并不断改进以努力提供良好的服务，试图提高物业费的收取率并得到业主（居民）的认可。但总体说来，对业主们来说，物业管理公司的运营基本处于一种“不明”状态，业主们对物业服务标准缺乏发言权，对物业服务状况缺少知情权和监督权，对物业管理公司缺少选择权，业主们对物业管理公司的认可和信任有待形成，一种更为良性的互动关系有待产生。

四、对策与建议：社区各类组织关系的定位与重构

从目前新建居住区的情况看，社区主要组织的定位确有进一步重申和明确的必要，社区主要组织之间的关系确有进一步重构的必要。只有在此基础上，新的社区治理结构才可能在探索之中不断趋向完善，进入“可治理”的状态，社区的和谐才有组织和制度的基本保障。社区组织的定位应根据国家有关法律及政策规定进行，所谓社区党组织，是指共产党建立在社区的基层组织，按照《党章》规定、有关文件精神及社区党员人数和分布等，可视情况分别设立社区党委、社区党总支或社区党支部，社区党组织是社区组织的政治领导核心。所谓社区居委会，是指在党的领导和政府的指导下，社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。所谓业主委员会（原称物业管理委员会），是指在社区居委会指导下按区域建立的全体业主和使用人物业管理权益的代表组织，是业主大会的执行机构。所谓物业管理公司，是指具有法人资格，根据合同接受业主或者物业管理（业主）委员会委托，依照有关法律、法规的规定，对物业实行专业化管理以获取相应报酬的企业。在此基础上，结合有关探索，从街道办事处层面来说，重构社区主要组织关系、化解物业纠纷、建设和谐社区的基本思路是“跳出社区、体制创新”。具体可以用“36”个字概括：统筹辖区物业、加强专业管理、实行分级监管、多方共同治理、构建沟通平台、形成协商机制。前“18”个字解决社区组织关系重构的外部环境问题，后“18”个字解决社区组织关系重构的体制创新问题。具体说来：

1．统筹辖区物业

北京市第五次城市管理工作会议赋予了街道办事处四项主要职能：统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设。房地产开发建设是关系辖区长久稳定的重要工程，是辖区发展的重要内容，街道办事处要坚持依法前期介入，加强对房地产开发项目的监督，确保开发项目按照规划要求实施，参与对房地产开发项目的检查验收，发现问题责令开发商及时整改，整改后才予以验收，从而为今后的物业管理奠定一个良好的基础。政府专业管理部门（区建委下设的房管局）对物业管理公司、业主委员会要加强管理和执法，街道办事处对政府部门的专业管理和执法工作要加强监督，确保专业管理和执法工作落实到位。物业服务包含了社区保安、社区保洁、社区公共设施维修等公共服务内容，街道办事处必须加强指导、组织和检查。专业的物业管理服务和业主委员会的成立对原有的社区管理体制有一定的冲击，街道办事处必须顺应变化了的新情况，加强对这方面政策法规的学习和研究，加强社区建设办公室、居民科等业务科室的力量，切实加强对新建居住区社区建设工作的指导，将新建居住区的社区建设作为街道的重要工作来抓，以确保社区的稳定和谐。

建议在街道办事处层面成立地区物业管理委员会，由街道工委、办事处主要领导牵头，派出所、房管所（物业管理所）、司法所、街道工委组织部、街道办事处相关科室（居民科、社区建设办公室、综治办等）、社区党组织、社区居委会、辖区所有物业管理公司、业主委员会主要负责人参加，办公室可设在综治办、居民科或社区建设办公室。地区物业管理委员会可下设社区物业管理委员会及各专业委员会，形成街道统筹物业管理的基层管理格局。制订物业管理委员会的定期会议、民主议事、科学决策、民主监督等制度，组织有关方面通报、听取物业小区、开发商、物业公司的年度发展规划、收集业主意见建议、就小区管理服务中的重大事项进行调研；协商解决小区发生的重大问题以及事关居民个人和小区公共利益事务等。建议地区物业管理委员会通过多种渠道（如政府财政、开发商利润、物业管理公司经营收入、社区其他收入、捐赠、赞助等）设立地区物业基金会，通过一定程序对经济确实困难的家庭实行不同比例的物业补贴，帮助困难业主按时交纳物业费；物业管理公司可在物业管理委员会的指导下，制定严格具体的条件和程序对经济确实困难的家庭实行物业费减免措施。

2．加强专业管理

总的说来，物业管理是随着市场经济特别是房地产市场的深入发展而出现的一个新生事物。物业管理既是一种新兴的劳动密集型服务，又是一种专业性服务，人们对新生事物的认识和了解有一个过程，这是很自然的。物业管理从出现到现在，已经走过了十多年的历程，人们对物业服务经历了从陌生到了解，从了解到熟悉，从熟悉到接受的过程。所以，这个过程同时也是一个矛盾丛生、纠纷频起、争斗不断、艰难磨合的过程，在这个过程中，政府、企业、社会、业主都在不断地学习、不断地适应、不断地调整。党和政府要主动适应市场经济发展形势的需要，不断地调整政府有关职能，努力提高驾驭市场经济的能力。随着新建居住区在城区的大面积出现，随着物业服务的广泛兴起，随着业主权益意识的不断提高，政府有关部门必须相应地调整职能和机构，理顺关系，切实加强物业领域的专业管理和监管，这必须引起上级党委、政府的高度重视。

建议在全市推广海淀区下设房管所作为区建委派出机构的经验，在街道层面普遍设立物业管理所或房管所，实行垂直领导，履行物业领域专业管理、执法的职能。物业管理所（房管所）负责物业管理方面法律法规政策的宣传，建立和完善新建居住区物业状况档案，加强对新建居住区公共维修金的统一监管，建立物业收费、使用的基本规范，加强对业主委员会筹建工作的指导，加强对业主委员会活动的指导、管理和监督，引导业主委员会工作走向规范有序，加强对物业管理公司进驻、撤出等的规范管理，加强对物业管理公司服务的管理、监督和执法工作，加强对新建居住区地下空间的管理，加强对新建居住区私搭乱建行为的惩处，接受有关投诉并进行处理，参加地区物业管理委员会并在其中发挥积极作用，积极协助街道办事处妥善处理社区组织之间的关系，推进和谐社区的建设。在有关方面实践经验的基础上，建议重点加强对物业管理所（房管所）工作人员的培训，同时物业管理所（房管所）的管理范围不宜过大，人员不宜过少，职责不宜过粗，工作不宜过疏，要努力实现政府专业的精细化管理。

3．实行分级监管

物业服务是一种专业服务，同时又是一种市场服务。既然是专业性的市场服务，就应该允许物业服务有不同的服务标准，有不同的收费标准，有谈判的机会和谈判的空间。当前业主与物业的一个主要纠纷，就是物业费的收取标准问题。从业主要领钥匙、验房装修到入住，业主们就被迫接受物业管理公司强加的物业服务，接受物业管理公司单方面定出的物业费标准并按此交费，根本就没有给业主们一个选择和谈判的机会，但业主们对物业管理公司提供的服务内容及服务标准却并不全然知情，对物业管理公司的服务也无从监督。业主一旦遇到问题且没有得到及时和妥善的解决时，就很容易触发心中的积怨而采取拒交物业费甚至其他过激行为，从而引发社区的矛盾甚至动荡不安。因此，对物业管理公司的服务实行分级监管并允许业主们（业主委员会）有选择和谈判的机会，就是减少业主与物业纠纷的一个重要机制。

建议由市有关部门牵头，借鉴ISO9000认证体系和旅游饭店星级评定的有关标准，在物业管理公司现有资质认证的基础上，对物业管理公司的服务进行详细分级，不同等级的物业服务有不同的服务内容和服务标准，不同等级的物业服务内容、服务标准实行不同的政府指导价，同一级别的物业管理公司的服务收费只能在同一级别的政府指导价范围内浮动，政府指导价应允许有一个谈判和调整的空间，政府专业管理部门根据不同的等级对物业管理公司的物业服务实行有效的监管，凡物业服务达不到相应等级标准的，政府专业管理部门可以降低该物业管理公司相应的等级。物业小区的业主委员会可以通过召开业主大会、业主代表大会、业主论坛或其他形式广泛征询业主意见后根据本小区物业的状况、业主们的总体经济收入水平、支付能力、希望要求等，通过招投标等方式选择不同级别的物业管理公司提供相应的物业服务，业主委员会（业主们）还可以在政府指导标准和指导价范围内就具体级别的物业服务内容、服务项目、服务标准、服务价格等与物业管理公司进行谈判和协商。

4．多方共同治理

社区是一个公共舞台，社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司都可以依照相应的规定和一定的程序在新建居住区合法存在并开展工作。重构社区组织关系的一个重要原则是多方共存，共同治理。新建居住区，凡有党员3名或3名以上，必须成立党支部（3至50名党员）、党总支（50至100名党员）或社区党委（100名党员以上），党员人数不足3人的，应成立党小组并编入相近的党支部，没有党员的，要派出党建工作联系员或指导员，积极开展党的工作。社区党组织负责人要努力加强物业管理方面的法规政策的学习，因为社区党组织不仅要积极贯彻落实党的各项方针政策和规章制度，努力开展党的活动，而且要积极组织动员党员参与社区建设，积极联系居民（业主），发挥党员在社区建设中的先锋模范作用，社区党组织自身也要积极参与社区事务和物业事务的处理，在社区建设和社区事务的处理中积极发挥社区党组织的政治领导核心作用。只要新建居住区入住居民具有一定的规模、开发商提供了必要的社区居委会办公用房和社区服务用房，街道办事处就应该及时向区、县人民政府提出成立社区居委会的申请，得到批准后就可以成立社区居委会。社区居委会的选举要逐步采取户代表选举或社区居民直接选举的方式进行，以增强社区居委会的代表性、广泛性和权威性。社区居委会成立后，应积极主动地开展工作，上门访问居民（业主），努力挖掘社区人才资源和各类积极分子，建立楼门小组，形成完善的社区自治网络，通过社区各类人才和积极分子把社区居民（业主）很好地组织起来，宣传、发动社区居民积极参与社区建设和小区治理，社区居委会成员要加强对物业管理领域政策法规的学习宣传，依法参加对业主委员会、物业管理公司的沟通与协调。有关部门应积极指导业主委员会的筹建工作，协助新建居住区选举产生业主委员会并把业主委员会作为业主大会的执行机构，以代表业主维护财产权益。业主委员会应在街道办事处、房管所（物业管理所）、街道物业管理委员会、社区物业管理委员会、社区党组织、社区居委会等指导下开展工作，接受全体业主的监督，倡导业主理性维权。物业管理公司要通过招投标或其他合法途径才能进驻新建居住区并提供专业的物业服务，要认真、规范地按照服务标准、服务合同为业主提供周到的物业服务，通过高质量的物业服务赢得业主的认可并发展壮大，做大做强，创出品牌。

5．构建沟通平台

明确了社区各类组织在社区中共同治理的地位后，重要的是构建社区的沟通平台。目前，不少社区已经有党建工作协调分会、社区社会治安综合治理委员会等组织，通过这些组织有效的整合了社区单位、社区居民和社区组织，促进了有关方面工作的顺利开展。新建居住区的物业管理是一个新生事物，但现有的协调组织一般未能及时将物业管理事务及时纳入议事范畴。因此，建议将物业管理事务纳入社区现有协调组织的议事范畴，或者建立社区物业管理委员会，明确社区物业管理委员会作为社区物业管理事务的专门协调机构，以此作为社区各类组织的沟通平台。社区物业管理委员会由社区党组织（社区党委、社区党总支、社区党支部）、社区居委会、社区业委会（或业主代表）、物业管理公司负责人、社区民警等组成，由社区党组织或社区居委会负责人作为社区物业管理委员会的召集人或牵头人。社区物业管理委员会作为街道物业管理委员会的下级机构，应接受街道物业管理委员会的指导和监督。指导社区物业管理委员会制订明确详细的规章制度，对社区物业管理委员会的定期会议、问题提案、议事方式、议事规则、决策程序、执行机制、宣传教育机制、监督机制等作出明确规定，逐步规范社区物业管理委员会的运作。遇到社区物业管理委员会无法处理的问题，社区有关组织可以在第一时间向街道物业管理委员会反映，街道物业管理委员会应及时召开会议讨论并提出明确意见，指导社区物业管理委员会及时处理棘手问题。

6．形成协商机制

社区是可以治理的，而且是可以自主治理的。自主治理的基本精神是社区有关各方可以在宪法、法律、法规及有关文件精神的范围内通过街道、社区的沟通平台平等协商处理社区物业管理事务，解决物业管理纠纷。在尊重和承认社区各类组织合法存在并依法开展活动权利的基础上，要着手指导街道、社区制订物业管理事务的协商机制。第一步，社区物业管理委员会应建立定期会议制度，就社区物业管理方面的事务定期沟通和协商，形成社区物业管理的长效机制；第二步，业主委员会（业主）和物业管理公司如遇有物业管理方面的纠纷，在通报并邀请社区党组织、社区居委会负责人出席的情况下，可以自主平等地协商纠纷的处理办法。第三步，如果协商不成，业主委员会、物业管理公司均可向社区党组织、社区居委会书面提请召开社区物业管理委员会会议讨论。第四步，社区党组织、社区居委会接到书面通知后，应登记在册并尽快安排召开社区物业管理委员会会议，同时做好会议议题的资料（如相关法律、法规、文件及具体事由）的准备工作，并负责将会议议题、会议地点、会议时间等通知有关各方，同时报请街道物业管理委员会有关人员到会。第五步，社区物业管理委员会在充分听取有关方面陈述后讨论并经一致同意可以作出决定，有关方面应尊重该决定并认真执行，社区党组织、社区居委会负责监督决定的执行。第六步，有关方面如有社区物业管理委员会的有关决定存在异议，可以向街道物业管理委员会提出申诉，街道物业管理委员会接到申诉后，应登记在册并尽快召集街道物业管理委员会会议，听取有关各方的陈述，经过集体讨论和协商一致后可以通过投票作出表决，有关各方应尊重该决定结果并认真执行。第七步，如果有关方面仍对街道物业管理委员会会议集体作出的决定存在异议的，可以依法向人民法院提起诉讼，任何组织、个人均不得压制或阻拦。建立社区物业管理事务协商机制的目的，主要在于社区物业管理纠纷应尽可能在社区、街道层面得到妥善处理，少量基层实在处理不了的物业管理纠纷，可以依照法律程序处理。