“房地产业发展的根本出路在于体制改革”，《技术经济与管理研究》，2012年第9期。

房地产业发展的根本出路在于体制改革

 

北京市社会科学院   丁军

 

内容摘要： 1998年中国商品房市场化改革为中国房地产业和中国经济带来了十余年的高速增长。但目前房地产业的发展却面临法治环境、土地制度、财政体制、行政调控等方面的两难处境，走出当前困境的根本出路在于坚定信心、深化改革。

关键词：房地产  土地财政  改革

 

Abstract: For ten years in succession, the rapid growth of China’s economy, especially that of the real estate industry, has resulted from the reform of the housing allocation system since 1998. However, the real estate industry now faces a number of obstables: the relevant la-making environment, the land ownership system, the revenue-collection system and administrative regulation. To build up confidence and in-depth reform are the key to overcoming those obstacles effectively.

Keywords: real estate   revenue from land sales   reform

 

 

1998年商品房市场化改革以来，我国房地产业迅速发展，不仅极大地改善了城市居民的居住状况，而且成为拉动经济持续高速增长的重要力量。然而，房地产业快速发展的同时，也伴随着地价、房价过快上涨、低收入家庭住房需求得不到满足、住房供需结构不合理、住房保障制度不完善等问题长期得不到有效解决。导致这些问题出现的主要的原因是在一些根本性的体制机制上存在诸多困境，迫切需要通过深化改革来加以解决。

 

一、中国房地产市场发展面临诸多困境

当前我国房地产业的发展面临诸多困境，概括起来说，主要的有以下几方面。

1、法治困境

西方资本主义社会中，由于土地大部分均为私人所有，因此商品房市场中政府很少参与其中，往往只是通过出台法律来制订博弈规则。而在中国，由于土地的公有性质，各级政府在行使土地所有者权利的过程当中，必定将自身利益参与其中，因此，这种博弈的基础就与西方国家有很大不同。

在西方资本主义社会中，利益主体之间的博弈是建立在平等的基础之上的，尽管法律层面的平等并不排除资本雄厚的开发商利用金钱方面的不平等获得某种特殊利益，但这恰恰表明只有通过更完善的法律制度，才能实现利益主体之间的良性竞争，从而优化资源配置，进而促进经济繁荣。而在我国，法治社会还尚处启蒙阶段，自由、民主这样的词汇在公众的心目中只是一个抽象的概念，社会缺乏对自由民主这一科学价值体系的完整认识。尤其经历了几千年的封建统治，官本位的思想根深蒂固。政府在对房地产市场的调控过程中，市场寻租现象普遍存在，有官方背景或善于市场寻租的房地产开发商更容易获得超额利润，而不按市场潜规则行事的开发商在市场中处于劣势地位，或难以入围或淘汰出局。

2、土地困境

建国以来，“人多地少”似乎一直被做为中国的基本国情。但从世界各国和地区的人口密度看，除美国和加拿大等国土面积较大的国家以外，剩余发达国家以及亚洲一些主要经济体基本均比中国人口密度高（见表1）。

表1中的数据表明，土地资源的稀缺在世界各国和地区都是存在的，中国并非土地资源最稀缺的国家。因此土地面积总量的多寡并非是地价畸高的主要原因。

我国地价高涨主要源于以下两个层面的制度性因素：一是中国土地的公有制性质；二是土地使用权垄断转让的招拍挂制度。土地的公有性质导致土地的供给主体只有政府一家，客观上土地供给被政府独家垄断；土地使用权转让的单向招拍挂制度导致土地需求多方充分竞争，使得土地出让收入最大化或土地价格最高化。由于这两个根本的制度性因素使得地价持续快速上涨。

我国土地制度方面的困境在于，土地公有制的性质是由我国社会主义的国家性质所决定的，政府自然成为了土地权益的代行者，政府对土地的调控似乎是左手调控右手，而调控的本质是利益主体之间利益分配，显然这种调控方式难以通过市场调节供需，也难以优化资源配置；招拍挂制度是土地公有制前提下最大化土地使用效率、减少土地市场寻租腐败的有效方式，问题是地方政府如何超越自身利益、从单一的供给垄断型的招拍挂转化为多元的供给竞争型招拍挂模式。只有完成这一艰难的转变，才能保证土地供给的市场化调节，从而运用市场的力量平抑房地产市场的巨大波动。

表1  世界主要国家和地区人口密度（2001年）

国家和地区	国土面积 （万平方公里）	人口 （万人）	人口密度 （人/平方公里）
中国	960	127627	133
中国香港	0.1	672	6115
中国台湾	3.6	2228	619
日本	37.7	12703	337
印度	328.7	103236	314
韩国	9.9	4734	480
亚洲合计	3186.8	372071	117
美国	962.9	28532	30
德国	35.7	8233	231
英国	24.3	5880	242
意大利	30.1	5795	193
加拿大	997.1	3108	3
世界合计	13425	613414	46

 

3、财政困境

我国财政体制自1994 年后实行了“分税制”改革，其目的是调动中央和地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入增长等。但分税制改革以后，地方政府的财权和事权不匹配，大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的支出。地方政府用不足50%的财政收入支撑了70%的财政支出责任。在这种财政体制下，地方政府为发展经济，就存在极强的冲动来最大化其土地出让收入。目前，通过出让土地获得的收入已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。

因此，财政困境的核心在于现行的财权与事权不匹配的分税体制，使得地方政府对于控制土地供给、提高土地出让收入有着极强的机制驱动。如果地方政府加大土地供给，降低土地出让价格，则相应的地方财政就会入不敷出，这就需要中央政府和地方政府共同协商平衡相互之间的利益关系。

4、调控困境

当前我国房地产调控政策面临两难的尴尬境地。中央政府出台严厉的限购政策，房价虽然涨幅趋缓，但付出的代价是多方面的：城市居民购房的自由选择权受到限制；土地出让收入减少使得地方政府债台高筑；保障房建设缺乏资金的支持难以在短期内迅速扩大供给；中低收入阶层仍然无力购房；经济增长速度面临下滑的风险等等。

 

二、走出困境需要在体制机制上继续进行改革和创新

1、如何构建房地产市场主体平等博弈的法治环境？

“效率优先，兼顾公平”是我国市场经济建设初期常提的一句口号，效率与公平二者谁更优先也成为一直被争论的焦点。但许多人都存在一个明显的误区，即将公平和收入均等划上了等号。其实，公平是指在公正的法治环境中竞争机会人人均等，而非收入分配的绝对平均。从这个意义上说，真正有效率的市场经济必定是处于公平公正的法治环境中，而在一个法治不完善的市场经济中，市场主体之间处于不平等的博弈地位，这样的市场经济也必然不是最有效率的。因此，效率和公平应该是统一的，没有公平的法治环境就不会产生有效率的市场经济。

公平、公正的法治环境不是一朝一夕能够建成的，需要整个学术界、政治界再来一场类似于“五四”运动一样的思想启蒙，将自由、民主、平等等现代观念深入到每一个公民的内心深处。建立公平、公正的法治环境还需要超强势利益集团放弃一部分既得利益，需要培育不同利益群体的社团组织，以参加到政策制定的博弈化过程中去。

2、如何在现有体制下扩大有效供给？

房地产市场的很多问题归根到底都可以归结为土地和住房的有效供给不足。在现有的土地国家所有、土地使用权通过招拍挂方式进行转让的体制下，扩大住房有效供给必须在以下两个方面深化改革。

一是要由政府提供一定数量的公租房或廉租房来满足低收入阶层的住房需求。没有哪一个国家全体公民的住房需求都由市场来解决，政府应通过廉租房或公租房的形式来满足最低收入阶层的住房需求，可以借鉴香港、新加坡、美国等国家和地区的经验和教训，使各级地方政府的利益诉求统一到保障房建设上来，研究解决保障房建设的资金来源、明确地方政府的监管责任。在加大对廉租房、公租房建设的政策、资金支持的同时，更重要的是要建立一套完善的管理制度，包括住房保障准入和退出机制，保障型住房和住房保障对象的管理信息系统，社会监督机制等等。

二是要研究培育多元的土地供应主体，形成供地的市场竞争机制，以平抑土地价格。进一步加快完成农村土地的确权工作，研究改革土地流转增量入市的供给机制，探索农村土地流转的新模式、新办法。

3、如何改革不合理的土地财政？

土地财政源于财权与事权不相匹配的分税制，但并不是说分税制本身不好。实行分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的普遍做法，关键在于我国的分税制改革是不彻底、不完全的改革，具体表现为：分税制改革的政府职能定位不明确；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权小等等。因此要改革不合理的土地财政，首先就要继续改革和完善现行的分税体制。

改革不合理的土地财政，还需从根上切断地方政府的利益链条，遏制地方政府抬高地价的内在冲动。这需要将地方税源长期化，改变地方政府的土地财政利益导向，由经营土地转向经营公共环境。世界上很多国家的经验表明，地方财政基本上一般都是土地财政，只不过发达国家主要靠的是房地产相关的税收。所以，现在地方政府的财政改革，关键在于要建立土地出让价格与土地出让收入相脱钩的机制。可以考虑将土地出让收入分为两部分：一部分基准地价收入归地方政府所有，另一部分超出基准地价的收入用于建立廉租房基金和土地整理基金，挂靠住建部和国土资源部，作为平抑住房短缺和提高土地利用率之用。

4、如何调控房地产？

目前房地产调控的目标不应仅仅紧盯着商品房价格。当前的高房价只是不合理的住房供需体制的必然结果。关键是要加快建设廉租房或公租房保障最低收入阶层有房可住。现有房价即使下降50%，那些最低收入阶层仍然买不起房。因此，当前房地产调控的主要目标不应是以房价本身为指向，而应针对人们不同类型的各种需求深化房地产制度改革，建立多层次的住房保障和供应体系。

房地产调控手段应慎用行政性手段。我国既然实行的是市场经济，那么就应当尊重市场规律，尊重市场的选择，充分运用市场的、经济的、法律的手段，慎用行政手段。用行政手段干预商品房市场价格，实质上是市场经济的一种倒退。一旦限购等行政手段淡出，房价就有可能出现报复性反弹。

 

三、结论

1998年中国商品房市场化改革为中国房地产业和中国经济带来了十余年的高速增长。但目前房地产业的发展却面临法治环境、土地制度、财政体制、行政调控等方面的诸多困境。走出这些困境需要在体制机制上继续进行一系列改革和创新：需要为房地产市场主体构建平等博弈的法治环境；需要构建住房保障体系、培育多元化的土地供给主体来扩大有效供给；需要改革不合理的土地财政切断地方政府利益链条；需要采取市场化而非行政化的手段有效调控房地产。

 

参考文献：

[1] 郑娟尔，土地供应模式和供应量影响房价的理论探索和实证研究，浙江大学博士学位论文，2008.6.

[2] 卢新海、何兴，城市储备土地供应方式的创新，中国房地产，2005.3.

[3] 郑婉萍，我国城市土地供应方式改革探析，成都理工大学学报（社会科学版），2006.4.

 

作者简介：

丁军，男，1962年12月出生，山东省莱州市人。北京市社会科学院经济所副研究员，研究方向为房地产。