“‘土地财政’对房地产市场价格的影响”，《中国城市经济》，2010年第10期。
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北京市社会科学院经济研究所，丁军
内容摘要：在现有的财政分税体制和以GDP考核政绩的行政管理体制下，地方政府必然依靠其对土地的垄断权力获取巨额土地出让收入来维持地方财政支出，这就是“土地财政”。为使“土地财政”收益最大化，地方政府通过抬高土地出让底价和人为限制土地供应数量等方式造成土地市场的稀缺，从而拉高地价推高房价。应从改革和完善分税制、地方政府考核机制、政府行政管理体制等方面入手消除“土地财政”对房地产市场价格的影响。
关键词：土地财政 垄断 房价
“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国内地搞土地财政，最初是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而中国内地的土地是国有制，往往凭借公共财产权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购土地使用权，转手高价拍卖转让给房地产开发商，以此获得大量预算外收入。
在现有的财政分税体制和以GDP考核政绩的行政管理体制下，地方政府的预算内财政收入远远满足不了其财政开支的需求，必然依靠其对土地的垄断权力高价卖地获取收益来弥补其巨额财政收支缺口。因此，地价成本的推高在供不应求的房地产市场中必然通过房价的高涨转嫁给购房者，从而使得地方政府的“土地财政”成为中国房地产市场价格上涨的一个非常重要的推动因素之一。
一、 地方政府热衷于土地财政的原因分析
（一）财权与事权不匹配的分税制是土地财政的根源
分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入的一种财政预算管理体制模式。分税制本身是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，也是大多数市场经济国家所采用的一种财政管理体制。
我国1994年开始的分税制改革对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央和地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入等都发挥了积极作用。但在分税制改革以后，地方政府财权与事权不匹配的弊端日益显露出来。据统计，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%[1]。与分税制改革前相比，地方财政收入比重下降了30%之多。此后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重一直保持在较低水平。到2010年4月，虽然地方政府通过卖地获得了不少收入，但其在整个财政收入中所占比重仍然仅为48.8%。然而，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。也就是说，地方政府用不到50%的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任。
在当前以GDP为中心的政绩考核机制下，地方政府官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想方设法发展经济，将GDP搞上去。而预算内财政收入又不支持地方政府搞基础建设，因此最好的办法就是“卖地生财”。因为，1994年分税制体制明确土地出让金收入归地方政府。通过出让土地获得的收入已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。有数据显示，在2009年地方政府土地出让金收入的前十名中，一线城市土地出让金占财政收入的比例大约为40%～50%，二线城市由于经济产业的差距，更依赖土地财政收入，占比更高，约为50%～80%。
（二）土地出让收益高、见效快是直接原因
由于地方政府在征用土地时是买方垄断，而在出让土地时又成为卖方垄断，这种天然的特殊的垄断地位使得买卖土地成为地方政府获取预算外收入最直接最高效的手段。因此可以毫不夸张的说，地方政府是在经营土地。
为追求土地出让收益最大化，一方面，地方政府往往利用其买方垄断优势，在征用土地时获取谈判的绝对优势。而农村土地由于集体产权人的缺失，农民集体始终处于征购谈判的劣势地位，因此仅能获得较低的土地征用补偿。更有甚者，某些地方政府在土地征用中，往往利用其行政权力，采用简单粗暴的方法，使得一些征地冤案屡有发生，影响了社会的和谐稳定。另一方面，地方政府在土地出让中利用其卖方垄断优势，获得土地出让的超额利润。在土地协议出让方式下，由于土地出让过程并非公开透明，开发商一般通过寻租行为才能获得土地的使用权。在土地招拍挂体制下，诸多房地产开发商同时竞买一块土地，而地方政府做为唯一的卖方，享有土地供应绝对垄断的优势，因此，地方政府土地出让的收入往往是其征地成本的几十倍甚至上百倍。无论是在协议出让情况还是在招拍挂制度下，地方政府都是土地出让的最大受益者。这种“一本万利”的买卖，地方政府当然趋之若鹜。
二、 土地财政对房地产市场价格的影响机理分析
（一）协议出让制度下通过寻租转嫁地价成本，但对房价的影响不明显
在土地使用权协议出让制度下，开发商为获得最大利润空间，往往会通过各种渠道进行寻租，以非市场途径获得土地使用权。地方政府受政绩考核目标的驱动，利用政府权力资源操纵市场进行各种寻租活动，利用公权误导市场主体，造成土地市场价格不能真实反映土地资源稀缺情况，扭曲的供求价格信号，误导了土地资源的配置和市场主体的行为。在寻租过程中，某些地方政府官员获得了相应的利益，开发商虽然付出了寻租成本但可以以较低的价格获得土地使用权。而租金分配的多少则取决于房地产开发商和地方政府的讨价还价能力以及寻租一旦被发现所承受的风险成本。在寻租过程中，关系和权利成为了交易的重要砝码。
因此，协议出让制度下的土地实际出让价格应该等于名义价格加上寻租成本。但由于土地供给的主体表现为土地协议出让的各具体单位，并没有形成地方政府一家独大的绝对垄断格局。在这种多头供给的土地市场中，没有形成地价绝对垄断而造成的稀缺预期，地价相对较低，加之寻租成本相对地价的比重来说非常小，因此最终表现出来的土地实际出让价格也较低，对房价的影响也较小。
（二）招拍挂制度下土地财政对房价的影响
在招拍挂制度下，开发商通过寻租活动获取土地使用权的空间被最大限度的压缩，地方政府凭借其对土地的天然垄断，可以实现土地出让收益的最大化。在具体操作过程中，地方政府可以通过限制土地供给量和控制土地招拍挂底价两个手段来对房地产市场造成影响。
1、 限制土地供给量
在卖方完全垄断的土地拍卖市场，为保证土地能拍得更高的价格，地方政府总是以远远低于市场需求的数量来供应土地，给地产开发商造成一种土地供给严重稀缺的“饥渴”心理。按照正常的市场规律，在住房市场供不应求房价上涨的时候，开发商便会多拿地开发更多的商品住房以满足市场需求，虽然从拿地开发到商品房出售有一个时间周期，在这个周期内房价仍然会由于供不应求而上涨，但只要最终商品房供给量能够满足市场需求，房价上涨的势头就自然会得以抑制。但地方政府偏偏在需要扩大土地供应的时候减慢土地出让的速度，限制土地出让的数量，使得各地产开发商在“吃不饱”的情况下争相以高价竞拍土地，造成“天价地”频出。地价不断上涨最终也推动房价进一步上涨。
以北京为例，2008年全年，北京市住宅类地块成交66宗，面积约617万平方米。到了2009年，在银行降低利率、政府减轻契税等一系列刺激房地产市场发展的政策下，北京市房价又开始新一轮的上涨趋势。在这种情况下，政府理应加大住宅类土地的供应速度和供应量，但最终统计结果表明，2009年全年北京住宅类地块成交75宗，成交面积587万平方米，比2008年反而减少了30万平方米[2]。
2、 控制土地招拍挂底价
地方政府为保持其在土地出让中的最大垄断利益，往往宁愿土地流拍，也不愿低价出让。在正常的市场经济中，如果房地产市场暂时不景气，开发商资金链比较紧张，房价开始有下跌的趋势，由于住房市场需求低迷，使得房地产开发商对土地的需求也开始下降，因此地价也自然会跟着下降。但地方政府在土地财政的利益驱使下，不愿降低地价出让土地，使得很多地块因开发商的报价普遍低于底价而流标。土地流拍的同时，土地供应量自然也就会减少。因此，地方政府能够把土地出让的价格维持在一个较高的水平以保证其最大收益。
还是以北京为例，2010年4月17日国务院出台了“新国十条”之后，北京住房市场成交量急剧下滑，土地市场也变得冷清。
三、 规避土地财政影响房价的对策建议
（一）改革和完善分税制
财权与事权不匹配的中国式财政分权体制是土地财政的根源，因此必须对这种不合理的分税体制进行改革和调整。首先，要合理划分中央与地方的财政支出责任。合理的划分责任，既可以避免诸侯经济，又可以避免中央对地方的随意干预，还可以保障各自的财政收支合理。因此，必须明确规定中央和地方的支出责任，并尽可能用法律形式固定下来。其次，要建立独立稳定的地方税体系，使地方政府的财力得到基本保障，减轻其通过卖地获得收入的压力。再次，要构建规范科学的转移支付制度，以求达到中央和地方政府财力与事权相匹配，最终实现全国范围内基本公共服务均等化的目标。最后，要取消预算外资金制度，将预算外收入纳入预算内管理，实行财政收支的硬约束，从根本上规范财政预算的管理。
（二）建立健全科学的政府绩效评价体系，完善干部选拔任用制度
在中国式财政分税体制下，以GDP为核心的追逐本地区经济利益的动机是土地财政现象得以滋生和蔓延的主要因素。因此，应尽快调整官员晋升考核机制，逐步淡化GDP增长及与之相关指标在考核体系中的权重，将晋升地方政府官员的标准转到辖区内居民福利和公共服务水平的提高上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系，使居民通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，以提高地方政府提供公共服务的质量。此外，中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家地位，降低他们在资源配置中的作用，以减少中央对地方政府的倚重，降低相对绩效评估的激励作用，从根本上消除GDP竞赛对公共服务供给所造成的诸多弊端，促进经济社会协调可持续发展。
（三）改革政府行政管理体制，减少政府对市场的不合理干预
中国的市场经济是从计划经济演变而来，因此，计划经济时期政府对市场行政化干预的思想仍然根深蒂固，政府的经济管理职能仍然非常强大，无论是生产、分配、消费各个环节还是价格的调控政府都要参与。政府既当裁判员又当运动员的角色，必然会破坏市场经济自身的资源配置功能，必然会破坏价值规律在市场经济中基础作用的发挥。
前一段时间香港特区政府对楼市的监管新措施就值得我国内地地方政府认真研究借鉴。香港特区政府于
在现行的政府行政管理体制下，地方政府本身就是一个参与利益博弈的超强势利益主体，其在房地产市场政策的制定和实施过程中不可能超越自身的利害关系。因此，应该从体制机制上入手，将政府的利益从房地产市场中超脱出来，从而减少政府对房地产市场的不合理干预。
参考文献：
[1] 高聚辉、伍春来，分税制、土地财政与土地新政，中国发展观察，2006.11.
[2] 徐朋，浅析地方政府“土地财政”的成因——基于分税制视角，科教导刊，2009.26.
[3] 戴双兴，土地财政与地方政府土地利用研究，福建师范大学学报（哲学社会科学版），2009.4.
[4] 安体富、梁朋、黄然，中央财政收入占财政总收入比重问题研究，财政研究，2001.09.