“北京社区业主委员会成立难的现状与政策环境分析”，《时代经济论坛》，2009年第4期。
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⊙ 丁 军
[内容提要] 商品化住房群体的兴起和物权法的出台，客观上要求社区业主必须依法以管理主体的身份进行经济自治管理。然而社区最重要的管理主体的执行机构——业主委员会的缺位，导致参与社区管理的有关各方主体权力和责任错位，致使社区物业管理问题层出不穷，剪不断、理更乱，社会管理成本不断抬高，物业纠纷节节攀升。本文从成立业委会面临的政策成本以及责权利结构失衡的角度，剖析了业委会成立难的政策原因，进而对北京物业管理政策的调整提出了若干建议。
[关键词] 业主代表大会、业主委员会、社区自治、物业管理、物业管理公司。
[基金项目] 本文系2007年北京市哲学社会科学规划项目之阶段性研究成果。
一、 社区业主经济自治组织——业主委员会产生的背景
实现城市社区依法自治，是党和政府长期以来倡导和努力的战略性目标。随着中国住房体系公有住房占主体地位的解体和私有住房社会群体的兴起，社区的依法自治才具有了真正意义上的经济内涵和历史必然性。而物权法的出台和实施，则为社区业主的经济自治奠定了坚实的法律基础。民安则国泰。在新的历史背景下，政府如何顺势而为，依法规制和引导以社区业主共有产权为纽带而建立起来的业主自治组织，充分尊重和发挥其自治组织的社区自组织功能，以最大限度地节约政府公共管理资源，并取得首都社区治理中政府与业主互动的最佳效果，是摆在我们面前重要的历史性课题。
二、 业主委员会成立难的现状不可能实现社区的和谐和经济自治
社区业主自治首先表现为经济自治，经济自治是业主自治的前提和基础。实现社区业主经济自治，即居住区业主大会依据国家有关法规和政策，通过制定业主公约，按照一定的规则和程序，选举产生业主大会决议的执行机构——业主委员会，对其居住区的共有财产和资源，行使当家作主的管理权力，使其家园文明、有序、保值、增值。这本是人类社区管理的不可逆转的趋势，也是人类社会文明进步的标志，更是国家、社会和业主均受益的社区治理模式。自然，作为社区自治的重要主体——业主委员会的存在和有效运转，是推动和实施社区经济自治的主导力量。具体表现为，一是业主委员会的存在使得全体业主整体利益的表达和诉求变得更加有序、理性，业主有了表达自己不同意见并进行讨论乃至决议的合法平台，有利于社区的和谐、稳定；二是在双方自愿平等的基础上，由业主委员会与物业管理公司签订物业服务合同，物业管理公司与业主委员会建立良性的沟通互动机制，很大程度上化解和规避了分散的业主与物业管理公司对抗所产生的经营风险；三是通过依法规定业主委员会在社区事务中应履行的社会责任和义务，使政府由原来的对社区的直接管理，变为通过法律程序制定规则对社区的自治进行间接调控和监督。社区在法律框架下的真正自治将极大激发广大业主参与自我管理、自我约束的主人翁积极性，有利于提高社区管理质量和效率，同时将极大地节约政府管理的公共资源。四是业主委员会作为较业主更为专业的物业管理组织，能够更好地对物业管理公司提供的服务进行监督和指导，有利于业主共有权益的保障和物业经营管理水平的提高。
换言之，没有业主经济自治组织的存在，实现业主的经济自治是不可想象的。然而，北京目前社区业主委员会成立的现状却令人担忧和困惑！
根据2006年8月北京市物业管理工作会议上北京市建委有关负责人提供的情况：目前全市按规定成立的业主委员会仅511个，而北京市共有3000多个住宅小区，由2000多家物业管理公司实施管理服务，成立业主委员会的小区占小区总数不足两成，还有超过80%以上的小区没有成立业主委员会。即使在业主举步维艰终于成立业主委员会的小区中，大多数组织在行使业主物业管理主体权利时，也受到百般阻挠、处境艰难，有些业主委员会已流于形式或形同虚设，基本无法有效地正常开展工作。
与小区业主委员会缺位和不能有效开展工作相伴随的小区治理现象则是，2006年，北京新青年杂志《权衡》和北京电视台记者一起历时4个多月，先后进入北京100多个小区进行物业调查。调查的结果令人震惊：北京社区竟有700多起物业管理公司殴打业主的流血事件。北京居住小区管理办公室曾对28个商品房小区进行调查，物业管理公司的收费率能达到80%以上的只有14个小区。另据有关部门透露，商品房小区的平均物业收费率仅为65%。
2006年从北京市朝阳区法院立案庭负责人了解的情况是，朝阳区物业管理纠纷案从2002年194件飙升到2004年的1895件，两年激增了近9倍，2005年涨幅也达到了43%，增加到2713件。其中拒交物业管理费案件占90%以上。2007年6月，北京市司法局局长吴玉华介绍，近年来北京物业纠纷事件频频发生，物业纠纷信访量仅次于北京市城市管理类纠纷，跃居第二位。因矛盾突出，出现了拒交物业费、群体性上访等事件。
上述事实表明：如果没有一个代表业主整体利益和长远利益组织的存在和有效运行，经济自治的合法基础和制度前提也就无从谈起，如此实现社区业主共有财产的经济自治也就变得扭曲和异化。经济自治主体的缺位和弱化，导致社区业主共有财产自治权出现真空地带，然而社区的管理和运行又不可能处于无人监管和实施的无政府状态。因此，出于不同动机的物业管理公司或其他组织或利益集团的越位介入、或错位替代社区经济自治便“十分自然”地产生和形成了。由于物业管理公司等与业主之间在本质上是一种利益博弈关系，业主委员会的缺失必然导致业主的整体利益诉求难以通过物业管理公司在社区内实现；由于社区内部架构中自治决策和管理主体与服务主体关系的失衡或单一服务主体的存在，必然导致社区内部业主与物业管理公司的非理性冲突不可避免；由于业主缺乏自己的利益表达诉求组织，必然导致业主只能以分散的个体和独特的方式进行抗争，使游戏规则被漠视、社区管理变得混乱和无序；由于物业管理公司在社区“管理”的合法性受到质疑，必然导致社区的管理和自治仍然变相处于一种无政府状态之中。其带来的后果是政府、业主、物业管理公司三输的结局：一是政府在管理成本加大、管理效果不佳的同时，政府的公信力和形象受到严重影响；二是业主的经济权利被剥夺的同时，社区的安定和有序管理受到严重影响；三是物业管理公司在求得短期的经济利益的同时，其可持续发展的前景和行业信誉受到严重影响。
三、业主委员会成立难的政策环境分析
1、成立业主委员会需要开发商和物业管理公司的配合责任不明确。
鉴于北京物业管理条例实施细则至今仍未出台，现行的政府指导性文件仍然有效，社区业主成立业主委员会，按其规定必须由业主委员会筹备组准备十余种不同种类的文件，并负责做好召开业主大会的前期组织准备工作。然而向小区办办理备案手续需要提供的重要文件如《产权清册》、《小区规划总平面图和规划批准文件》等建筑批准文件，均掌握在开发商或物业管理公司手中。由于现行政策缺乏对相关单位的不配合的处罚规定，导致开发商或物业管理公司相互扯皮推托或以各种理由拒绝提供有关文件，造成业主委员会无法完成备案手续。筹备组召开业主大会需要业主联系方式的花名册、需要在小区公告、或将会议通知投入业主信箱等都受到一些物业管理公司的变相阻挠，开发商和物业管理公司的不合作行为，使之本来十分困难的群体性组织工作变得难上加难。
2、成立业主委员会规定政府有关部门行使指导权时，对其相应责任的界定不明确。
由于中国基层社会缺乏民主的传统，更无开展民主工作的经验。从社区稳定和业主的整体利益出发，从业主委员会筹备初期，政府就对业主委员会筹备组进行规范，要求接受政府有关部门的指导和监督，筹备组的成员要求由街道办事处、居委会、派出所、开发商、物业管理公司和业主等几方组成，从整合社区各种资源，充分取得各方的理解和大力支持看，政府的初衷和良苦用心无疑是正确的。然而在实际操作过程中，却十分困难：一是有关基层部门人力资源和经费有限，参加筹备组的指导监督过程在时间上难以协调和落实；二是有关部门的人员对物业管理法规和规程的知识缺乏系统的了解和学习，难以发挥指导和监督作用；三是政府规定相关部门和单位行使指导权的同时，对其推诿、拖拉造成业主委员会成立工作的延误没有明确的罚则，也未将推动和促进成立业主委员会的工作纳入重要的业绩考核指标体系，导致相关部门的动力不足、责任心不强，实际上掣肘了业主委员会成立的进程，加大了业主委员会成立的政策成本。有的部门甚至不是支持、指导和协调，而是将成立业主委员会的备案制变成了审批制。
3、筹备组业主成员的确定，其行政色彩浓厚；业主委员会委员的推举背离了业主民主自治的原则。
京房地物字【1997】第485号文件规定：入住率已超过50％的小区，产权人、使用人要求组建业主委员会的，各区县小区办“应当”向该小区开发建设单位、物业管理企业发出通知，限期一个月内开始组建业主委员会的工作。逾期不组建的，区县小区办“可以”指定产权人、使用人成立筹备组。
这种对业主委员会成立的行政干预，虽然对早期的小区业主委员会的成立会有积极作用，但对贯彻业主“自治管理”无疑会产生较大的负面影响。一是成立业主委员会的主导权应当由业主来掌握，作为不同利益主体的建设单位和物业管理公司应当负有配合的义务；二是业主委员会筹备组的业主人选的推举应充分体现广大业主的意愿，物业使用人并不具有物业产权人在物业管理自治权力的同等法律地位。 如果没有代表业主意愿的业主代表主持筹备组的工作，成立业主委员会的工作的公信力将会大打折扣，业主参与和配合的积极性自然会受到很大影响。
第485号文件还规定：筹备组应与物业产权人代表、物业使用人代表以及居委会代表协商，推荐业主委员会委员候选人。这里存在两个政策误区，一是业主委员会候选人的推荐权力实际上由筹备组、物业产权人代表、物业使用人代表以及居委会代表共同掌控，这是对业主民主选举权利的一种分割和剥夺，与业主的自治精神相背离，难以得到业主的响应和认同；二是剥夺了业主委员会委员候选人的自荐权，使真正具有参加业主委员会工作意愿的业主丧失了通过民主程序而当选的渠道，而被推荐的业主委员会候选人却未必有着强烈的工作意愿，这种带有指定性质的“选举”机制，使之产生的业主委员会很难对全体业主的共有权益负责。作为一个理性的业主，业主对选举工作的漠视和不配合，也就在情理之中了。
4、《物业管理条例》缺乏对业主委员会权益的规定，成立业主委员会的动力机制设计存在缺陷。
成立业主委员会的前提之一是必须有业主自愿参与业主委员会工作的意愿，并作为自荐候选人表达自己的竞选理念。从业主委员会的工作性质和特点看，作为业主委员会的成员，不仅要求有较强的责任心、组织能力和协调能力，还要有一定的物业政策水平、政治智慧、任劳任怨的品德和顽强的韧劲。而这样的复合型人才在市场经济社会中十分稀缺，自然，其机会成本是很高的。
业主委员会的本质实际上是居住区全体业主共有财产的理财机构或组织，她肩负着居住区业主共有财产保值、增值的责任，对业主委员会的付出和工作业绩，应当按照市场经济的公平交易原则，给与公平合理的补偿，这也是对业主委员会工作价值的肯定和尊重。
由于现行的物业管理条例缺乏对业主委员会权益的规定，业主委员会的运行费用来源更无相关的规定，现实中很多业主委员会的费用都是业主自掏腰包、或部分业主赞助。而大多数业主的理念是业主委员会是一个公益性的组织，业主委员会的工作费用应收支平衡，委员们领取少量的工作津贴也就可以了。而业主委员会从成立伊始，不仅耗费了大量时间承担繁重枯燥的策划和组织工作，而且还面临来自方方面面的压力和风险，所承受的精神压力和经济损失不是少量工作津贴就能弥补的。当业主对业主委员会提出更多要求和责任时，当业主对业主委员会的工作要求监督时，当业主委员会做出不俗的业绩时，当业主委员会收入和支出、责任和义务明显不对称时，有什么样的制度保证业主委员会的权益？有什么样的机制保证业主委员会工作积极性的可持续发展？
当我们的物业管理政策对成立业主委员会的动力机制缺乏设计时，而业主委员会成立步履艰难、成本高昂的示范效应又比比皆是时，业主委员会成立率低下注定是一个必然的结果。
四、政策建议
国务院颁布的《物业管理条例》实施已近四年，但北京市相关实施细则仍在制定之中，而以往的有关物业管理的政府指导性文件还在发挥指导作用，但在成立业主委员会的实践中，确实存在着物业产权人、物业租用人、政府主管部门、街道办事处、居民委员会等之间在政策层面上权力界限模糊、权力与责任不对称、行政执法监督力度不足等问题，这是造成业主委员会成立缓慢、乃至处于停滞状态的重要因素之一。现提出如下政策建议，希望为北京市物业管理条例实施细则的制订提供参考。
1、 政府有关部门行使指导权的同时，应明确应承担的责任。
建议成立业主委员会时由规定一定数量的业主向街道办事处申请，由街道办事处在规定的时间内牵头，负责组织小区办、街道办事处、社区居委会、开发商、物业管理公司和业主发起人等代表，就成立首次业主大会筹备组需提供的指导性政策和相关服务举行联席会议，明确参会各方的具体义务和责任。街道办事处具有协调参会各方配合筹备组开展工作的权力和责任。
建议将业主委员会成立的情况，如从发起到正式成立的时间、是否有过投诉、是否与物业管理公司发生冲突、筹备组对街道办事处的工作评价等，纳入街道办事处业绩的考核指标体系。
由于《物业管理条例》没有授权行政机关对业主委员会的产生予以审查批准。建议明确小区办备案不是审查性备案，而是一种告知性备案，故该备案不是行政审批，亦不具备行政管理的性质，不属于行政许可行为。
2、 应明确对成立业主委员会的配合是开发商售后服务的一部分。
应明确小区成立业主委员会之前，小区业主共有财产的管理主体和责任主体是开发商，物业管理公司只是服务主体。成立业主委员会过程中，开发商应履行将小区业主共有财产、全部图纸材料文件等按监管审查程序全数移交的义务。如不合作，应明确政府有关部门有责任进行监管处罚并责令开发商履行义务。
3、建议依法明确物业产权人、物业使用人、街道办事处、小区办、居委会之间的定位和权责边界。
建议明确物业使用人在拥有物业产权人的书面授权后，方可具有在小区共同财产管理权方面的表决权和被选举权资格，否则，物业使用人的权力和义务仅限于与物业产权人签署的“房屋使用和租赁合同”中双方约定的物业使用人的权力和义务。
业主委员会筹备组的业主代表人选，应充分体现大多数业主的意愿，按照公开、公平、公正以及机会均等的原则，通过推举和自荐，选举业主代表。任何组织和单位不得垄断或干预筹备组代表人选的产生过程，以避免损害业主的整体利益。
筹备组涉及外部有关各方的协调工作，应明确由街道办事处负责协调督办，筹备组中由街道办事处派一名代表参加，主要依法履行监督职责，保证整个筹备工作的公开和透明。对筹备组工作中的违规违法行为，街道办事处和小区办应书面依法提出异议，如筹备组仍不改正，则提请司法诉讼裁决。
4、建议政府倡导建立业主委员会动力与责任相平衡的激励与督导机制。
建议业主委员会作为业主大会的执行机构，应予以监督的同时，明确业主委员会具有对全体业主共有财产进行理财、保值、增值的经营性质，倡导业主委员会所取得的成果全体业主分享之余，应按照市场原则给与小区经营者们公平合理的报酬，并使之制度化、科学化、市场化，以保证业主委员会工作的可持续发展。
主要参考文献：
1、 国务院2003年颁布的《物业管理条例》。
2、 北京市居住小区物业管理办法（1995年市政府第21号令，根据
3、 关于住宅物业项目交接有关问题的指导意见（京建物[2006]23号）
4、 北京市人民政府办公厅《转发北京市国土资源和房屋管理局关于规范和加强本市居住物业管理若干意见的通知》（京政办发[2001]91号）
5、 关于印发《北京市住宅物业服务检查规范（试行）》及开展物业服务检查工作的通知(京建物〔2005〕367号)
作者系北京市社会科学院经济所副研究员
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