首都社会治安综合治理研究所
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2006-2008综治所成果选编(8)
 

新建居住区各类社区组织关系研究

——以北京市海淀区田村路街道部分小区为例[1]

 

袁振龙

内容摘要本文通过对城市新建居住区各类社区组织的考察,探讨目前中国城市社区中社区组织关系的现状及其存在的主要问题,进而对新建居住区各类社区组织关系的定位进行梳理,并寻找其关系重构的可能途径。

关键词新建居住区  社区组织关系

 

本研究主要以海淀区田村路街道部分新建小区为主要研究对象,旨在通过对城市新建居住区各类社区组织的考察,探讨目前中国城市社区中社区组织关系的现状及其存在的主要问题,进而对新建居住区各类社区组织关系的定位进行梳理,并寻找其关系重构的可能途径,从而促进和谐社区建设。

在展开具体分析之前,先确定几个前提条件:首先,本文讨论的是新建居住区,老旧小区和平房院社区由于情况有所差别不在本文的讨论范围。其次,本文所指的新建居住区各类社区组织,主要指新建居住区内的社区党组织、社区居委会、业主委员会(业主)和物业管理公司。按照现行法律、法规,这些组织在新建居住区都可以合法产生并开展活动,因此本文不准备讨论其应不应该存在的问题,也不准备讨论社区其他组织的问题。第三,本文讨论的主要是以上四类组织之间的关系,也可能会涉及到有关政府机构,由于篇幅关系,其他社区组织之间的关系不在本文讨论范围。

一、关于新建居住区各类社区组织关系研究现状

在居委会和业委会的性质定位及关系问题上,不难看出目前学术界存在的分歧,概括起来,主要有三种观点。一些专家学者认为,居委会和业委会都是自治组织,不可互相替代,居委会与业委会相比甚至具有更明显的优势,不过,最新的研究指出新建小区居委会已经出现弱化的趋向。早一些的研究认为,居民委员会和业主委员会都是通过民主选举产生的自治组织形式,但业主委员会只是小规模的,居委会的地域性和广泛性超出了业主委员会的能力,在社区组织中占有主导地位。另一项研究表明,居委会干部和业委会主任都倾向于认为,居委会和业委会是两种性质不同、职能各异的小区组织,都有存在的必要,难以互相替代。有学者认为两者都是群众性自治组织,在职权、功能上有诸多相似之处,主张将居委会定位为业主委员会的监督、指导、咨询性机关。还有学者指出,业主委员会的性质相当于居民委员会里下设的一个物业管理委员会。不过,最新的研究指出新建居住区的社区居委会已经出现了弱化的趋势。一个关于北京“社区居委会、业主委员会和物业管理企业三者关系”的调查指出,由于体制上的矛盾,特别是社区居委会在新建小区中处于弱势地位,无力对业主委员会和物业企业进行监督指导,而业委会的权力缺乏制约,造成社区自治管理不能有效解决和化解物业的问题,上访日益增多。

另一些学者则质疑居委会自治组织的性质,认为居委会行政性色彩更为明显,具有政府“派出”或“下属”的特点,与居委会相比,业委会更具有自治特征,有学者主张将居委会和业委会合二为一。有学者认为,居委会是基层政府派出的具有自治性质的机构,对社区具有行政和自治双重功能,对居民自治组织发挥监督和制约作用,而业委会是具有房产权居民的自治组织。其他学者也有相似的看法,认为居委会虽然在法律上具有自治组织的性质,但它同时在行政上具有街道下属机构的特性,因此在市民维权的都市运动中,居委会实际上扮演着政府的斡旋人和站岗放哨人角色,很难发挥其作为居民自治组织的实际作用。还有学者认为,在同一居住区域、同一自治主体、两套公共事务可完全重叠的组织的存在,势必造成相互沟通协调的麻烦与困难,造成组织资源、社会资源、民主资源的浪费,因此主张将居民委员会与业主委员会合二为一。

另一些学者认为业主委员会的法律地位还不明确,社区居委会则是国家政权的基层权力机关。20036月国务院颁发的《物业管理条例》将业主委员会界定为业主大会的执行机构,而中华人民共和国《物权法》(草案)征求意见稿则规定“业主大会或业主委员会的决定,对业主具有约束力”,似乎将业主大会和业主委员会并列作为权力机构。有学者赞成业主委员会作为业主大会执行机构的定位,他们认为业主委员会对外是全体业主的集中代表,对内是业主大会常设的执行机构,其核心作用是维护全体业主的集体利益。有学者则对此提出质疑,认为业主委员会既不是执行机构,也不是权力机构,而是物业管理区域内全体业主的自治组织,具有对内的主体资格而没有对外的主体资格,是业主的诉讼代表人,可以对外代表业主进行诉讼活动和仲裁活动。还有学者认为,居委会是国家政权的基层权力机关,代表国家政权负责调节城市社区居民的日常纠纷、人际关系和社会关系,居委会一切行动的出发点是维护其所代表的国家政权的利益,注重其行为的社会效应。

在物业管理公司与社区居委会的关系问题上,出现了三种不同的观点。一种观点认为,两者是互补的关系。有研究认为,居委会作为社区自治组织,是社区居民利益的代表,有权行使对物业单位的综合协调和监督。同时,居委会也要支持物业单位搞好物业管理和服务。还有学者指出,物业管理公司主要以管物为主,是一种企业行为,涉及到各方面的利益关系;而居委会以管人为主,在所辖地区具有法定的服务、管理和指导职能,居委会代表居民的利益,对物业公司的服务工作进行指导和监督。

另一种观点则认为,物业管理公司对传统组织的功能在进行替代和扩展。有研究指出,由于物业管理公司在资源、组织等方面的优势和在管理上的天然便利,取代了社区居委会的部分职能或者说职能重叠,以致出现两者利益、职责、服务设施等之争。另一项研究也指出,物业管理公司承担了过多的本应由政府或社区居委会承担的公共服务职能,如社区保安、保洁、维护环境卫生和社会秩序的公共服务项目,不仅排斥了社区居委会,而且为今后留下了重大隐患。

第三种观点认为物业管理公司和居委会是两种不同的、可以互相替代的管理模式。如有学者认为,以居委会为主的管理模式是一种行政管理,管理效果不佳,而物业管理则是一种专业性的管理,管理效果更好,他们主张推广物业管理。

在业主委员会和物业管理公司的关系上,人们的认识也不一致。有研究者指出,物业管理公司和业主委员会是平等主体之间的民事关系,物业管理公司通过对物业进行修缮、养护、经营和对业主或非业主使用人提供特约服务,业主或非业主使用人给物业管理公司支付一定的劳务报酬。有的学者则认为,在物业管理实践中,业委会由于没有自己的财产而无法承担诉讼后果,故而不能同物业管理企业一样成为平等的诉讼主体。

关于物业纠纷,人们普遍认为“很多”,不过人们似乎将纠纷更多地归于物业管理公司。在关于“北京市居住小区物业管理问题的调研报告”中,指出了物业管理中存在的六大问题:大部分物业纠纷源于开发商遗留问题、收费难困扰物管行业、九成小区没设业主大会、物管企业服务良莠不齐、政府职能缺位导致物业纠纷难解决、法律法规不完善导致管理问题久拖不决。有研究者指出,物业管理公司与开发商的利益关联导致物业管理公司身份异化,90%的物业管理公司利用居住区共用部位牟利,一些物业管理公司凭借保安力量,以“管理者”身份自居,变相阻挠、牵制业主委员会的成立,干预业主委员会行使权利等,等等。

二、海淀区田村路街道部分新建小区各类社区组织关系现状

海淀区田村路地区大致座落在北京市西四环至西五环之间,东西长,南北窄,辖区面积14.2平方公里,东南与永定路街道相连,东南一隅与万寿路街道毗邻,东与八里庄街道交界,北靠四季青镇,西、西南与石景山区接壤。20世纪90年代末以来,随着北京城市规模的不断扩张及开发建设,新建居住区在田村路地区不断出现。为了适应城市管理的需要,20003月,田村路街道办事处正式成立。之后,田村路地区的开发建设进入了一个新的发展时期,新建居住区不断涌现,截止20069月,田村路街道共有社区27个,其中新建居住小区13个。这13个新建小区共有15家物业管理公司(其中永金里、玉海园等2个小区分别由2家物业管理公司管理),有11个小区已经成立了社区居委会,其中一个小区已经成立了业主委员会并正在进行第四届换届选举,另外一个小区成立了临时业主委员会。以下是几个具体案例。

案例A:普通小区

该小区位于采石路,于2000年开始建设,建筑面积10万平方米,地下空间16484平方米。一期(8号院)共9栋楼房,于20037月建成并开始入住,二期(6号院)共5栋楼房,于2005年底至2006年入住。该小区共845户,2535人,其中人在户不在2100人左右(含外地户籍),还有小部分居民为单位职工。20037月,由开发商指定,某物业管理公司(公司成立于2000年,2005年评为三级资质)开始进驻成立项目处并提供保安、保洁和维修等服务,物业费0.93/平方米·月,目前物业费收取率达95%。项目处共有76名员工,其中保安32人、保洁13人、维修11人、财务2人,另外还有部分行政人员。20059月成立社区居委会并有办公用房,20065月完成了换届选举。社区居委会共设主任、副主任、委员5人,其中2人大学学历,3人高中学历,社区居委会成员平均年龄41岁。20064月成立了社区党支部,共有11名党员。居委会、业主(居民)对该物业管理公司的反映均不错,物业管理公司目前还为社区居委会承担了一半的水电费。

该物业管理公司很重视与居民(业主)的沟通与协调,社区居委会在其中也发挥了较好的作用。社区居委会曾组织物业管理公司项目处与业主召开协调会,在会上,业主们共提出了19个问题,物业管理公司项目处一一给予了较好的答复或解释。据物业管理公司项目处反映,尽管该小区物业费的收取率很高,但公司基本上还是微利运行,主要原因一是物业收费标准偏低;二是该物业管理公司没有其他经营收入;三是物业管理属于劳动密集型服务,人员开支很大,所以物业管理公司只能千方百计降低运行成本。尽管业主们对物业管理公司的服务总体上很满意,对社区居委会的作用也很认可,但为了更好地监督小区的物业服务,特别是了解物业管理公司的财务状况,业主们还是希望能够尽快成立业主委员会。

该小区存在的主要问题有:一是由于规划原因,小区停车位明显不足(地上车位302个,地下车位207个),潜藏着矛盾和冲突;二是业主们对小区的安全状况表示担心;三是宠物扰民导致业主之间存在冲突因素;四是业主们普遍感到业主委员会很难成立,对业委会成立后的很多问题也有担忧;五是居民楼内经营场所(幼儿园、广告公司等)扰民;六是部分业主素质不高,有个别业主不交物业费;七是社区居委会的活动经费迟迟不到位,影响了社区居委会的工作积极性。

案例B:中高档小区

该小区共有12栋楼,建筑面积21万平方米,已经入住部分业主(7栋楼),约1000户,同时还在建设之中,未完全入住。该小区物业管理公司也是开发商指定的,与开发商存在一定联系(成立于2003年,注册资金150万元),人员100人左右,主要包括管理人员(物业管理、行政、财务、工程)、保安、保洁、车管员等。主要服务项目有:公共区域的保安、保洁、绿化、供暖、设备设施的维修保养、园区管理、车辆管理等。主要资金支出有:人员工资、职工福利、培训费、公共能源费、工程维修及公共设备能耗、设备折旧、办公用品、交通、通讯、教育经费及纳税等。该小区的房价从开盘时的4800/平方米上涨到目前的7300/平方米,物业费标准是2.3/平方米·月(优惠2.1元),物业费收取率约为50%左右。地下车库有500余个车位,每个车位月租金为380元(含管理费60/月.辆),地上车位150/平方米·月。据了解,该小区有2个楼的地下空间属人防地下室,另外5个楼的地下空间属普通地下室,产权归开发商,目前开发商将地下空间(地下室)委托给物业管理公司使用,物业管理公司将其改造为出租房用于出租,其中一个楼地上才98套房,地下却被物业管理公司隔成了124个单间。业主们对此意见很大,认为物业管理公司没有权力这些做,因为地下室出租后会造成小区居住人口增加,影响了社区的环境和居民的生活质量。据物业管理公司反映,由于政府支持和政策制约,开发商与业主之间的关系没有理顺,特别是由于开发商遗留下大量问题,几乎百分之百地存在矛盾纠纷,这些矛盾纠纷很大程度上都反映到业主对物业不满上来,最根本的问题是购房人的意识,他们只关注到手的房子,对于今后物业的管理维护费用无人关心,在交纳物业费的时候从众心理严重,稍有不慎,物业收费就可能陷入“业主不满—拒绝交费—物业亏损、服务质量下降—更多业主不满、不交费”的恶性循环。目前物业管理公司处于亏损经营状况,由于业主们认为物业费标准过高,物业费的收取十分困难,同时大家对车位的租价也意见很大,所以目前小区周围都停满了车,而地下车库及地上车位却租不出去,连物业管理公司自己都认为目前车位的定价方式不合理。为了维护自己的权利,业主们很想成立业主委员会,可是由于该小区目前还没有开发完毕,所以大家对业主委员会的成立感到顾虑重重。该小区已经成立社区党支部和社区居委会,社区居委会成员中有2人是本小区业主,社区党支部和社区居委会曾组织居民代表大会反映了10多个问题由社区居委会转给物业管理公司,物业管理公司马上就解决了。据反映,物业管理公司对未交纳物业费用的业主当选为社区居委会成员有意见。2006年元旦时,由于该小区三期未能按时通天燃气,业主们组织了一个抗议活动,结果惊动了街道办事处和海淀区政府,在政府的干预下,几天就实现了通气。

案例C:中高档小区

该小区一期已经入住1年,1436户,二期已经入住144户(还有部分业主未入住),共1641户,5000多人,居民购房主要是自住,部分是单位购房分给职工,其中有3-4户业主在小区买了几套房,小区总体入住率80%。该小区地上建筑面积21万平方米,共13栋楼房,73个单元,一座商业楼(经营面积13000平方米,产权归开发商),地下建筑面积9万平方米,绿化面积6.3平方米。该小区房价从开盘时的5800/平方米上涨至目前的10000/平方米。物业费标准为2.5/平方米·月,由于入住时物业费交半年,今年是第二次收费,物业费的收取率已达70-80%。该小区物业管理公司为有限责任公司,是开发商指定的物业公司,现有员工203人,其中公司本部员工98人,外包保安55人,保洁50人,主要分成5个部门:客服部、保安部、工程部、保洁部、办公室、财务部。该小区的地下空间被开发商用于储物。车位主要为地下车位,共1406个车位,地上车位100个。一个单车位售价为10万元/个,另还有部分双车位,一个车位的租金是400/月,其中340元替开发商收取。物业管理公司对每个车位只收取60元的管理费,主要用于地下车库的停车智能系统、消防设施、照明的维护及人员开支,这一块的利润率约为8%。社区居委会于2005年成立,社区共有10名党员,设有党支部,由社区居委会主任兼党支部书记,社区居委会的工作人员均非本小区业主。物业管理公司认为社区居委会有一定权威,是物业管理公司和业主之间的调停人,属于政府组织。据反映,业主对社区居委会不太认可,正在积极筹备发起成立业主委员会。目前社区居委会的水电费由物业管理公司垫支。该小区部分业主有私搭乱建行为,有的业主私自安装铁栅栏,有的安装电视接收器,有的在楼顶安装阳光棚等,但似乎没有部门能够处理这些私搭乱建行为,物业说无权管,而城管又不管小区内,业主们对部分业主的私搭乱建意见很大,大多数业主希望大家好好维护这么好的一个小区。物业管理公司和社区居委会正在积极协调,试图解决这一问题。

三、情况与问题:对社区各类组织关系的基本分析

从北京的情况看,社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司是新建居住区的主要社区组织。与老旧小区、平房院社区相比,新建居住区增加了业主委员会和物业管理公司两个组织,社区组织的增多,意味着社区治理结构将发生一些变化。然而,从调研了解的情况看,目前社区主要组织均存在程度不同的问题,相互间的职责、权利、义务关系显得有些混乱。因此,从建设和谐社区的高度出发,有必要认真梳理目前新建居住区主要社区组织及其关系上存在的主要问题。

1.社区党组织建设薄弱,作用有限

在关于新建居住区各类组织关系的研究中,目前学术界主要关注社区居委会、业主委员会、物业管理公司三类组织,对社区党组织在新建居住区的政治领导核心地位存在着视而不见的轻视态度,对社区党组织在协调社区组织关系、建设和谐社区的重要作用重视不够。从调研掌握的情况看,新建居住区确实存在党建工作基础普遍薄弱,党员数量少,党员作用发挥不明显,党组织、党员与社区居民的联系少,党的政治领导核心作用不突出,党组织在社区中的权威地位有待形成等问题,党务工作者普遍存在畏难情绪和“自我边缘化”的思想。调查中,案例A的党支部刚成立几个月,仅有社区党员11名,社区党支部书记年纪轻,目前主要组织党员开展一些活动,加上社区居委会的其他成员都不是党员,社区党支部在社区中的领导地位不明显,社区党组织参与社区治理的主动性、积极性不足。案例B的社区党支部书记与社区居委会工作配合较为紧密,但党员人数也不多,党员作用也不突出。案例C的党支部书记由社区居委会主任兼任,社区仅有10名党员,党员在社区中的作用体现不明显。社区党组织在新建居住区中的“边缘化”状态及处理社区各类矛盾纠纷时的“无语”,直接导致了新建居住区各类社区组织处于群龙无首的状态。

2.社区居委会根基未稳,举步维艰

尽管新建居住区基本上按照有关规定和要求及时成立了社区居委会,尽管社区居委会成立后也开展了不少工作,尽管总体上社区居委会的力量略强于社区党组织,但必须看到,与老旧小区、平房院社区不同,新建居住区的社区居委会不仅工作环境发生了很大变化,工作对象、工作内容、工作方式、工作手段也相应发生了不少变化。在变化了的工作环境面前,社区居委会已经初步体现出可贵的探索精神,积极地在业主(业主委员会)和物业管理公司之间发挥了一些桥梁和沟通作用,但总体看来,“根基不牢、左右为难”是新建居住区社区居委会现状的基本写照。应该明确,尽管新建居住区社区居委会的工作环境、工作对象、工作内容、工作方式、工作手段发生了变化,但其作为群众性自治组织的性质定位没有变,它联系居民、服务居民,组织、引导社区居民依法自治的职责功能没有变。但从新建居住区的实际情况看,社区居委会根基不牢的情况比较普遍,社区自治的组织网络和架构还有待形成,居民(业主)对社区居委会的认可有待提升,这与老旧小区、平房院社区形成了鲜明对比。而且,社区居委会经常处在业主与物业管理公司的矛盾纠纷之间左右为难,一方面社区居委会一般不敢得罪物业管理公司,因为物业管理公司往往在经费上会给社区居委会一些资助,“缺钱少物”的社区居委会往往对这些资助予以“笑纳”;另一方面,社区居委会又得面对居民(业主)及其他各方提出的各种质疑。比如当社区居委会成员非本小区业主时,就有居民(业主)质问社区居委会到底是怎样产生的,这些成员是从哪里来的,为什么社区居委会的成员不是本社区居民;还有业主质疑,社区居委会的成员基本不懂物业管理方面的法规政策,怎么能指导、协调物业管理公司和业主委员会的工作;当本居住区的业主当选为社区居委会成员时,物业管理公司又提出质疑,为什么拒缴物业管理费的业主也能成为社区居委会成员的候选人并顺利当选;当物业管理公司希望社区居委会出面协调不交费业主交费时,社区居委会一般不愿直接卷入物业管理公司与业主之间的纠纷,如不作为,物业管理公司会有意见,如出面,业主又会指责社区居委会站在物业管理公司一边,社区居委会左右为难;甚至还有社区居委会成员感到纳闷,明明自己通过了有关的资格考试,拿的是政府财政支出的工资,主要干的是街道办事处派的“活”,为什么必须经过社区居民的投票选举才能当选社区居委会成员;等等。这些情况表明,新建居住区社区居委会确实象“无根的浮萍”一样,根基不“牢”,社区各方对其的定位、存在有着不同的看法和希望,社区居委会确实面临着“困境重生”的挑战。

3.业主委员会成立不易,行为失范

和北京新建居住区业主委员会成立的总体情况类似(近4000个新建居住区,已成立300多个业主委员会),田村路街道的13个新建居住区中,目前仅有1个业主委员会和1个临时业主委员会。与社区居委会的成立相比,业主委员会的成立可谓“十分不易”。按照《居民委员会组织法》及相关的规定,新建居住区只要具备两个条件(新建居住区入住居民具有一定的规模、开发商提供必要的社区居委会办公用房和社区服务用房),街道办事处就可以向区、县人民政府提出成立社区居委会的申请,得到批准后就可以成立社区居委会。社区居委会通过选举产生,选举方式有三种:一是全体有选举权的居民选举方式;二是户代表选举方式;三是居民代表选举方式。而业主委员会的成立更为复杂,按照《物业管理条例》、《业主大会规程》及北京市国土资源和房屋管理局《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》等有关规定:新建居住物业筹备成立业主大会的,应在物业所在地的街道办事处(包括乡镇人民政府)、区县国土房管局指导监督下,由社区居委会、开发建设单位(公有住房出售单位)、业主代表组成业主大会筹备组;业主大会会议可以采用集体讨论的形式,也可以采用书面征求意见的形式;但应当有物业管理区域内持有12以上投票权的业主参加。业主大会作出决定,必须经与会业主所持投票权12以上通过。实际上由于业主们的利益诉求不一及客观条件的制约,业主参与的态度和程度各异,在很大程度上制约了业主大会的召开和业主委员会的产生。对于“业主”的身份界定也十分严格,北京市国土资源和房屋管理局在《关于业主委员会委员资格认定问题请示的复函》(2003)中指出,夫妻、父(母)子等关系中,持有房屋权属证书一方,具有业主身份,可以被选举为业主委员会委员,未持有房屋权属证书的一方不具备成为业主委员会委员的资格。这一系列规定表明,业主委员会的成立不仅需要业主们的广泛参与和支持(实际上要调动业主们的参与积极性十分不易),而且需要物业所在地的街道办事处(乡镇人民政府)、区县国土房管局的指导监督,需要社区居委会、开发建设单位(公有住房出售单位)、业主代表等多方的协作,任何一方的不协作、不配合、不支持都可能给业主委员会的成立造成阻扰或妨碍;业主委员会委员的资格不仅更为严格,而且选举的方式实际上只有全体有投票权的业主直接投票选举一种。尽管两者不完全具有可比性,但平心而论,目前业主委员会的成立确实要难于社区居委会,这在很大程度上说明了业主委员会的数量为什么会大大少于小区的数量。

业主委员会成立难是一方面,但一旦成立,业主委员会的行为就缺乏制约。有的小区成立业主委员会后,新的问题马上随之而来,有的业委会由于被开发商的代表所把持,名存实亡;有的业委会则把物业管理公司当作“斗争”而不是合作的对象,动不动就要撤换物业,闹得“鸡犬不宁”;有的业委会委员则以维权为名,实则追逐个人私利,不惜损害业主们的公共利益;有的业委会成员则以自身的广泛性来质疑社区居委会的代表性,等等。《业主大会规程》规定了业主委员会可履行五方面的职责(国家建设部,2003)。但在实际工作中,由于业主委员经常会超出自己的职责范围或其他原因以致引发业主委员会与业主之间的纠纷。调查中,某业主委员会因有电梯广告等经营行为导致其他业主有意见而被迫提出辞职而提前换届选举,未成立业主委员会的一些小区业主对未来业主委员会与业主之间可能发生的矛盾冲突表示十分担心。新建居住区中业主委员会与社区居委会、业主委员会与物业管理公司的矛盾纠纷十分普遍。这些情况又表明,业主委员会的行为十分需要规范、制约和监督。

4.物业管理公司“错位”,运营不明

尽管从理论上讲实行物业管理公司的专业化管理并不是新建居住区的唯一选择,但从实际操作来看,政府有关政策要求新建居住区必须实行物业管理,因此物业管理公司进驻新建居住区的时间一般早于社区党组织和社区居委会,更早于业主委员会,而且小区建成移交使用时,往往是开发商先将有关场地、设施及资料移交给自己选聘的物业管理公司管理,业主们只有向物业管理公司交纳了第一年(或半年)的物业费(标准也是单方在政府指导下确定)才能领取钥匙、验房、装修和入住。凭借与开发商的特殊关系,不少物业管理公司在与业主的较量过程中无形中占有了很强的先发优势,它们甚至控制着整个小区的大部分信息资源。这从我们调研的情况得到了基本证实,13个新建居住区共有15家物业管理公司,实行了物业管理的全覆盖;实地考察的三个案例中,3家物业管理公司均承认自己是开发商指定的,与开发商存在着千丝万缕的联系(虽是独立法人,但开发商往往是物业管理公司的主要投资人),15个物业管理公司中只有1家与开发商不存在特殊关连。这种状况既妨碍了业主们对本小区物业状况的知情权、自主治理权(物业管理公司以只能向业主委员会公布为由拒绝将有关物业信息特别是物业财务状况告知单个业主),同时也往往导致业主将开发商遗留问题怪罪于物业管理公司,业主往往以拒交物业费等形式来表达对开发商的不满。物业管理公司在借助开发商力量成功进驻小区的同时,也成了开发商各种遗留问题的“替罪羊”,受了不少“委屈”,不少物业公司的负责人表示,现在80%以上的物业纠纷都是开发商遗留下来的;物业公司在抱怨物业费收取不易、微利运营甚至亏本经营的情况下,他们又不愿意轻易放弃到手的“肥肉”,这让人们就象“雾里看花”一样,看不清其真实的运营状况,不由得疑窦顿起;有的物业管理公司工作人员甚至以“管理者”自居,言行上对业主多有冒犯,这更让业主们心气难平。平心而论,大多数物业管理公司在积极通过社区居委会等与业主沟通,多方听取业主的意见和建议,并不断改进以努力提供良好的服务,试图提高物业费的收取率并得到业主(居民)的认可。但总体说来,对业主们来说,物业管理公司的运营基本处于一种“不明”状态,业主们对物业服务标准缺乏发言权,对物业服务状况缺少知情权和监督权,对物业管理公司缺少选择权,业主们对物业管理公司的认可和信任有待形成,一种更为良性的互动关系有待产生。

四、对策与建议:社区各类组织关系的定位与重构

从目前新建居住区的情况看,社区主要组织的定位确有进一步重申和明确的必要,社区主要组织之间的关系确有进一步重构的必要。只有在此基础上,新的社区治理结构才可能在探索之中不断趋向完善,进入“可治理”的状态,社区的和谐才有组织和制度的基本保障。社区组织的定位应根据国家有关法律及政策规定进行,所谓社区党组织,是指共产党建立在社区的基层组织,按照《党章》规定、有关文件精神及社区党员人数和分布等,可视情况分别设立社区党委、社区党总支或社区党支部,社区党组织是社区组织的政治领导核心。所谓社区居委会,是指在党的领导和政府的指导下,社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。所谓业主委员会(原称物业管理委员会),是指在社区居委会指导下按区域建立的全体业主和使用人物业管理权益的代表组织,是业主大会的执行机构。所谓物业管理公司,是指具有法人资格,根据合同接受业主或者物业管理(业主)委员会委托,依照有关法律、法规的规定,对物业实行专业化管理以获取相应报酬的企业。在此基础上,结合有关探索,从街道办事处层面来说,重构社区主要组织关系、化解物业纠纷、建设和谐社区的基本思路是“跳出社区、体制创新”。具体可以用“36”个字概括:统筹辖区物业、加强专业管理、实行分级监管、多方共同治理、构建沟通平台、形成协商机制。前“18”个字解决社区组织关系重构的外部环境问题,后“18”个字解决社区组织关系重构的体制创新问题。具体说来:

1.统筹辖区物业

北京市第五次城市管理工作会议赋予了街道办事处四项主要职能:统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设。房地产开发建设是关系辖区长久稳定的重要工程,是辖区发展的重要内容,街道办事处要坚持依法前期介入,加强对房地产开发项目的监督,确保开发项目按照规划要求实施,参与对房地产开发项目的检查验收,发现问题责令开发商及时整改,整改后才予以验收,从而为今后的物业管理奠定一个良好的基础。政府专业管理部门(区建委下设的房管局)对物业管理公司、业主委员会要加强管理和执法,街道办事处对政府部门的专业管理和执法工作要加强监督,确保专业管理和执法工作落实到位。物业服务包含了社区保安、社区保洁、社区公共设施维修等公共服务内容,街道办事处必须加强指导、组织和检查。专业的物业管理服务和业主委员会的成立对原有的社区管理体制有一定的冲击,街道办事处必须顺应变化了的新情况,加强对这方面政策法规的学习和研究,加强社区建设办公室、居民科等业务科室的力量,切实加强对新建居住区社区建设工作的指导,将新建居住区的社区建设作为街道的重要工作来抓,以确保社区的稳定和谐。

建议在街道办事处层面成立地区物业管理委员会,由街道工委、办事处主要领导牵头,派出所、房管所(物业管理所)、司法所、街道工委组织部、街道办事处相关科室(居民科、社区建设办公室、综治办等)、社区党组织、社区居委会、辖区所有物业管理公司、业主委员会主要负责人参加,办公室可设在综治办、居民科或社区建设办公室。地区物业管理委员会可下设社区物业管理委员会及各专业委员会,形成街道统筹物业管理的基层管理格局。制订物业管理委员会的定期会议、民主议事、科学决策、民主监督等制度,组织有关方面通报、听取物业小区、开发商、物业公司的年度发展规划、收集业主意见建议、就小区管理服务中的重大事项进行调研;协商解决小区发生的重大问题以及事关居民个人和小区公共利益事务等。建议地区物业管理委员会通过多种渠道(如政府财政、开发商利润、物业管理公司经营收入、社区其他收入、捐赠、赞助等)设立地区物业基金会,通过一定程序对经济确实困难的家庭实行不同比例的物业补贴,帮助困难业主按时交纳物业费;物业管理公司可在物业管理委员会的指导下,制定严格具体的条件和程序对经济确实困难的家庭实行物业费减免措施。

2.加强专业管理

总的说来,物业管理是随着市场经济特别是房地产市场的深入发展而出现的一个新生事物。物业管理既是一种新兴的劳动密集型服务,又是一种专业性服务,人们对新生事物的认识和了解有一个过程,这是很自然的。物业管理从出现到现在,已经走过了十多年的历程,人们对物业服务经历了从陌生到了解,从了解到熟悉,从熟悉到接受的过程。所以,这个过程同时也是一个矛盾丛生、纠纷频起、争斗不断、艰难磨合的过程,在这个过程中,政府、企业、社会、业主都在不断地学习、不断地适应、不断地调整。党和政府要主动适应市场经济发展形势的需要,不断地调整政府有关职能,努力提高驾驭市场经济的能力。随着新建居住区在城区的大面积出现,随着物业服务的广泛兴起,随着业主权益意识的不断提高,政府有关部门必须相应地调整职能和机构,理顺关系,切实加强物业领域的专业管理和监管,这必须引起上级党委、政府的高度重视。

建议在全市推广海淀区下设房管所作为区建委派出机构的经验,在街道层面普遍设立物业管理所或房管所,实行垂直领导,履行物业领域专业管理、执法的职能。物业管理所(房管所)负责物业管理方面法律法规政策的宣传,建立和完善新建居住区物业状况档案,加强对新建居住区公共维修金的统一监管,建立物业收费、使用的基本规范,加强对业主委员会筹建工作的指导,加强对业主委员会活动的指导、管理和监督,引导业主委员会工作走向规范有序,加强对物业管理公司进驻、撤出等的规范管理,加强对物业管理公司服务的管理、监督和执法工作,加强对新建居住区地下空间的管理,加强对新建居住区私搭乱建行为的惩处,接受有关投诉并进行处理,参加地区物业管理委员会并在其中发挥积极作用,积极协助街道办事处妥善处理社区组织之间的关系,推进和谐社区的建设。在有关方面实践经验的基础上,建议重点加强对物业管理所(房管所)工作人员的培训,同时物业管理所(房管所)的管理范围不宜过大,人员不宜过少,职责不宜过粗,工作不宜过疏,要努力实现政府专业的精细化管理。

3.实行分级监管

物业服务是一种专业服务,同时又是一种市场服务。既然是专业性的市场服务,就应该允许物业服务有不同的服务标准,有不同的收费标准,有谈判的机会和谈判的空间。当前业主与物业的一个主要纠纷,就是物业费的收取标准问题。从业主要领钥匙、验房装修到入住,业主们就被迫接受物业管理公司强加的物业服务,接受物业管理公司单方面定出的物业费标准并按此交费,根本就没有给业主们一个选择和谈判的机会,但业主们对物业管理公司提供的服务内容及服务标准却并不全然知情,对物业管理公司的服务也无从监督。业主一旦遇到问题且没有得到及时和妥善的解决时,就很容易触发心中的积怨而采取拒交物业费甚至其他过激行为,从而引发社区的矛盾甚至动荡不安。因此,对物业管理公司的服务实行分级监管并允许业主们(业主委员会)有选择和谈判的机会,就是减少业主与物业纠纷的一个重要机制。

建议由市有关部门牵头,借鉴ISO9000认证体系和旅游饭店星级评定的有关标准,在物业管理公司现有资质认证的基础上,对物业管理公司的服务进行详细分级,不同等级的物业服务有不同的服务内容和服务标准,不同等级的物业服务内容、服务标准实行不同的政府指导价,同一级别的物业管理公司的服务收费只能在同一级别的政府指导价范围内浮动,政府指导价应允许有一个谈判和调整的空间,政府专业管理部门根据不同的等级对物业管理公司的物业服务实行有效的监管,凡物业服务达不到相应等级标准的,政府专业管理部门可以降低该物业管理公司相应的等级。物业小区的业主委员会可以通过召开业主大会、业主代表大会、业主论坛或其他形式广泛征询业主意见后根据本小区物业的状况、业主们的总体经济收入水平、支付能力、希望要求等,通过招投标等方式选择不同级别的物业管理公司提供相应的物业服务,业主委员会(业主们)还可以在政府指导标准和指导价范围内就具体级别的物业服务内容、服务项目、服务标准、服务价格等与物业管理公司进行谈判和协商。

4.多方共同治理

社区是一个公共舞台,社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司都可以依照相应的规定和一定的程序在新建居住区合法存在并开展工作。重构社区组织关系的一个重要原则是多方共存,共同治理。新建居住区,凡有党员3名或3名以上,必须成立党支部(350名党员)、党总支(50100名党员)或社区党委(100名党员以上),党员人数不足3人的,应成立党小组并编入相近的党支部,没有党员的,要派出党建工作联系员或指导员,积极开展党的工作。社区党组织负责人要努力加强物业管理方面的法规政策的学习,因为社区党组织不仅要积极贯彻落实党的各项方针政策和规章制度,努力开展党的活动,而且要积极组织动员党员参与社区建设,积极联系居民(业主),发挥党员在社区建设中的先锋模范作用,社区党组织自身也要积极参与社区事务和物业事务的处理,在社区建设和社区事务的处理中积极发挥社区党组织的政治领导核心作用。只要新建居住区入住居民具有一定的规模、开发商提供了必要的社区居委会办公用房和社区服务用房,街道办事处就应该及时向区、县人民政府提出成立社区居委会的申请,得到批准后就可以成立社区居委会。社区居委会的选举要逐步采取户代表选举或社区居民直接选举的方式进行,以增强社区居委会的代表性、广泛性和权威性。社区居委会成立后,应积极主动地开展工作,上门访问居民(业主),努力挖掘社区人才资源和各类积极分子,建立楼门小组,形成完善的社区自治网络,通过社区各类人才和积极分子把社区居民(业主)很好地组织起来,宣传、发动社区居民积极参与社区建设和小区治理,社区居委会成员要加强对物业管理领域政策法规的学习宣传,依法参加对业主委员会、物业管理公司的沟通与协调。有关部门应积极指导业主委员会的筹建工作,协助新建居住区选举产生业主委员会并把业主委员会作为业主大会的执行机构,以代表业主维护财产权益。业主委员会应在街道办事处、房管所(物业管理所)、街道物业管理委员会、社区物业管理委员会、社区党组织、社区居委会等指导下开展工作,接受全体业主的监督,倡导业主理性维权。物业管理公司要通过招投标或其他合法途径才能进驻新建居住区并提供专业的物业服务,要认真、规范地按照服务标准、服务合同为业主提供周到的物业服务,通过高质量的物业服务赢得业主的认可并发展壮大,做大做强,创出品牌。

5.构建沟通平台

明确了社区各类组织在社区中共同治理的地位后,重要的是构建社区的沟通平台。目前,不少社区已经有党建工作协调分会、社区社会治安综合治理委员会等组织,通过这些组织有效的整合了社区单位、社区居民和社区组织,促进了有关方面工作的顺利开展。新建居住区的物业管理是一个新生事物,但现有的协调组织一般未能及时将物业管理事务及时纳入议事范畴。因此,建议将物业管理事务纳入社区现有协调组织的议事范畴,或者建立社区物业管理委员会,明确社区物业管理委员会作为社区物业管理事务的专门协调机构,以此作为社区各类组织的沟通平台。社区物业管理委员会由社区党组织(社区党委、社区党总支、社区党支部)、社区居委会、社区业委会(或业主代表)、物业管理公司负责人、社区民警等组成,由社区党组织或社区居委会负责人作为社区物业管理委员会的召集人或牵头人。社区物业管理委员会作为街道物业管理委员会的下级机构,应接受街道物业管理委员会的指导和监督。指导社区物业管理委员会制订明确详细的规章制度,对社区物业管理委员会的定期会议、问题提案、议事方式、议事规则、决策程序、执行机制、宣传教育机制、监督机制等作出明确规定,逐步规范社区物业管理委员会的运作。遇到社区物业管理委员会无法处理的问题,社区有关组织可以在第一时间向街道物业管理委员会反映,街道物业管理委员会应及时召开会议讨论并提出明确意见,指导社区物业管理委员会及时处理棘手问题。

6.形成协商机制

社区是可以治理的,而且是可以自主治理的。自主治理的基本精神是社区有关各方可以在宪法、法律、法规及有关文件精神的范围内通过街道、社区的沟通平台平等协商处理社区物业管理事务,解决物业管理纠纷。在尊重和承认社区各类组织合法存在并依法开展活动权利的基础上,要着手指导街道、社区制订物业管理事务的协商机制。第一步,社区物业管理委员会应建立定期会议制度,就社区物业管理方面的事务定期沟通和协商,形成社区物业管理的长效机制;第二步,业主委员会(业主)和物业管理公司如遇有物业管理方面的纠纷,在通报并邀请社区党组织、社区居委会负责人出席的情况下,可以自主平等地协商纠纷的处理办法。第三步,如果协商不成,业主委员会、物业管理公司均可向社区党组织、社区居委会书面提请召开社区物业管理委员会会议讨论。第四步,社区党组织、社区居委会接到书面通知后,应登记在册并尽快安排召开社区物业管理委员会会议,同时做好会议议题的资料(如相关法律、法规、文件及具体事由)的准备工作,并负责将会议议题、会议地点、会议时间等通知有关各方,同时报请街道物业管理委员会有关人员到会。第五步,社区物业管理委员会在充分听取有关方面陈述后讨论并经一致同意可以作出决定,有关方面应尊重该决定并认真执行,社区党组织、社区居委会负责监督决定的执行。第六步,有关方面如有社区物业管理委员会的有关决定存在异议,可以向街道物业管理委员会提出申诉,街道物业管理委员会接到申诉后,应登记在册并尽快召集街道物业管理委员会会议,听取有关各方的陈述,经过集体讨论和协商一致后可以通过投票作出表决,有关各方应尊重该决定结果并认真执行。第七步,如果有关方面仍对街道物业管理委员会会议集体作出的决定存在异议的,可以依法向人民法院提起诉讼,任何组织、个人均不得压制或阻拦。建立社区物业管理事务协商机制的目的,主要在于社区物业管理纠纷应尽可能在社区、街道层面得到妥善处理,少量基层实在处理不了的物业管理纠纷,可以依照法律程序处理。



[1] 本文发表在同心出版社20075月出版的《北京社区研究报告2007》一书。本调查研究受北京市海淀区田村路街道工委、办事处特别委托。调研过程中得到田村路街道工委、田村路街道办事处、海淀区建委第二房管所、辖区部分物业管理公司、社区党组织、社区居委会、业主委员会及部分业主的大力支持和帮助。

做好政府服务,提高公共管理能力[1]

——以城市的犬患问题为例

 

于丽娜

 

内容摘要:随着中国经济的快速发展,在新的历史时期出现了很多新问题。本文试图以“犬患”问题为例,说明政府应转变职能,提高工作效率,节约管理成本,提高公共管理能力,并强调了公民、社会团体和组织参与社会事务管理具有重要意义。

关键词:犬患  公共管理

 

我国市场经济高速发展,人民生活水平不断提高,政府作为社会公共秩序的主要管理者,如何进一步在完善我国社会主义市场经济建设中发挥作用,如何提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是我国面临的一个亟待解决的问题。从1978年开始,我国政府为了适应社会主义市场经济发展的需要,进行了多次机构改革。这几次改革取得了积极的效果,但是我们仍需进一步完善政府行政管理体制。

下面就以“犬患”问题为例进行说明。

一、日益严重的“犬患”

随着对外开放的深化,社会经济文化的发展和人口流动的加快,饲养宠物目前已经成为国内很多城市的时尚。被认为是人类忠诚朋友的犬类,则成了当下最时髦的宠物,数量正在不少城市迅猛增加。北京作为一个经济快速发展的大型都市,不仅有越来越多的外地人口涌入,而且出现了日渐增多的“空巢家庭”。为了满足心灵需求,越来越多的人开始饲养宠物犬。随着养犬人数的不断增加,养犬在满足部分人精神需求和心理慰籍的同时,也不可避免地给社会和人们的生活带来了不少问题。四野遍布的犬类,不绝于耳的犬吠,随处可见的犬便,不拴犬链的巨犬,这个庞大的宠物群体不仅仅造成扰民和污染环境等问题,还造成了居民心理恐慌、邻里关系紧张、生产生活秩序受干扰等诸多社会问题。更令人担心的是,犬咬伤人、咬死人的事件频频见诸各种媒体。宠物犬日渐成为城市生活中的一个安全隐患。

狂犬病是迄今为止人类死亡率最高的急性传染病,一旦发病,死亡率高达100%。统计表明,1997年以来,特别是近3年来,我国部分省份因犬咬伤人引发的狂犬病例明显的逐年上升。2006年前9个月,全国各地累计报告狂犬病病例2254例,比2005年同期上升近29.69%20065月份以来,狂犬病已连续5个月成为我国报告死亡数最高的传染病。据报道,我国的狂犬病发病人数已仅次于印度,位居世界第二。

北京市的“犬患”问题也日趋严重。2006820日,北京市通州区50多岁的女士,刚刚走出家门就遭到了邻居家3条半人多高的藏獒的围咬,浑身的伤口达到了30多处,所幸被狗主人及时地喝止,女士才犬口下留下了一条命。据北京市卫生局统计,1996年被犬咬伤的市民人数为23623人,2004年是84509人,而2005年仅上半年就已经达到了50000人。200616月份,北京市45家狂犬病免疫预防门诊就诊人数急剧增加,从1月份的8000多人,增至6月份的15000余人,增长率接近90%。因此,“犬患”问题已成为构建和谐社会中的不和谐音符,引起了全社会的关注。

1995年之前,北京城区严格限制饲养犬类。19955月,政府的管理由完全禁养转为限养,并颁布了《北京市严格限制养犬规定》。 200310月,北京市颁布执行至今的《北京市养犬管理规定》,养犬政策进一步有所放宽,养犬市民日趋增多,2005年的上证犬数量突飞猛进达到46万只。据北京市养犬办统计,到2006年,北京市登记年检犬55万余只,比上年增加9万余只。然而,这只是登记在册的,还不包括那些黑户犬和流狼犬。养犬人数的急剧增加,为城市管理带来更多压力。

其实,我国大多数城市对于养狗都有严格而具体的规定。根据规定,主人有义务给自己的宠物狗注射狂犬病疫苗。北京的规定还包括:家养宠物狗身高不得超过35厘米,这是出于大多数居民生活在高楼里的考虑;以及不允许在城区畜养烈性犬、不允许在交通高峰时段遛犬、及时清理排泄物,等等。但是,法规的执行情况并不尽如人意。宠物管理因而成为城市管理的一个软肋。

政府作为社会的管理者,在宠物管理的过程中承担一定的责任。从1978年开始,我国政府为了适应社会主义市场经济发展的需要,进行了多次机构改革。这几次改革取得了积极的效果,但是我国政府管理还存在一些问题。我国政府管理中最大的问题是行政效率低下。而行政效率低下的直接原因是机构设置不合理,缺乏科学的论证和必要的资源整合。政府部门因权力的交叉而互相推诿。例如,按照分工,卫生部门负责管理人群的疫苗接种,农业部门所属的畜牧兽医站负责动物的免疫接种,公安机关负责动物的登记注册,药品监督部门管理狂犬疫苗的生产经营,工商部门则负责犬类经营活动的监督管理。这种各自为政的管理体制,缺乏相关部门之间的衔接机制,政府部门无法形成合力治理“犬患”,最终导致大家都在管、大家都管不好的现状。

另外,我国目前尚处于法制不健全的阶段,到目前为止,我国尚没有一部专门性的养犬法律。尽管已有不少城市先后为养犬立法,但大部分城市养犬管理所依据的,只是一些地方性的预防控制狂犬病条例和暂行管理办法。这些地方性法规政策的内容有些比较笼统、泛化,有些已经过时,根本难以应对当前的实际问题,明显缺乏可操作性。

建立健全法制,完善规章制度固然重要,但是制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此如何将法律法规及管理制度落到实处则是最为重要的。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。《北京市养犬管理规定》中早已指出,对违规养犬者视情况可处500元到5000不等的罚款,情节严重的要没收犬只,并吊销养犬登记证。但是,相关处罚规定的执行力度明显不够。按照《北京市养犬管理规定》,重点管理区每户只准养一只犬,不得养烈性犬、大型犬。而事实恰恰相反,我常常能看到诸如松狮等大型犬在我家的小区里闲逛。有时甚至会在电梯口相遇,常被吓得心里一惊。相关部门的处罚不能到位,使这一规定对部分养犬人来说形同虚设,法律没有起到应有的震慑作用。最终发生因一些人违规养犬而导致的犬伤人、咬死人等事件。

我国政府还存在管理权力缺乏有效的监督。有权必有责,用权必监督,这是公共管理领域一条基本的法则。在过去的宠物管理中,政府大多停留在收费、办证的管理层面,有时只因未收到费用就放弃管理。对于如何进行管理,缺乏长效的管理和监督机制,所以很难依靠从源头上实现有效管理和约束。

在“犬患”中,政府管理不到位是原因之一,部分养犬人社会公德意识不强,不按规定养犬也是造成“犬患”的主要原因。例如,北京市的养犬管理条例中,规定在重点管理区内,每户只准养一只犬。事实上,有的家庭表面上饲养一只犬,实际上不止一只;即使产下幼犬,也不会主动到主管部门注册登记,也不为其实施免疫。规定中也包括遛犬时束犬链,按时接种疫苗等内容,而部分养犬人依然放任自己的行为,所以才导致了今天的局面。

国外的管理在很大的程度上依赖于养犬人较强的社会公德心。在以色列,养犬人一旦为宠物犬领取身份证,就必须为它们担负多项责任。而多数养犬人都能按照规定自觉为犬登记,据统计,以色列大约100万只犬基本上都是经过登记注册的。在美国,养犬人自觉遵守规定,每年都会为宠物犬进行体检,打综合性的防疫针,每3年还会给宠物犬打一次狂犬病防疫针。

二、“犬患”治理的几点思考

“犬患”已经影响到了人们正常的生活秩序,影响到了和谐社区的建设。政府该如何创新管理,提高管理能力,有效地解决“犬患”问题。我想应该从以下几点着手:

1.政府应该加强文明养犬的宣传,提高居民文明养犬,规范养犬的意识。

我国经济快速发展,人民生活水平提高,依法饲养宠物成为人们追求生活质量的一种体现。关键是养犬的同时不能侵害他人的利益,不污染我们共同的生活环境,不能把自己的快乐建立在别人的痛苦之上。只有尊重他人,才能赢得他人的尊重。

“从表面上看,养犬是一件私事,但当犬的行为涉及公共利益的时候,就成为社会公共问题。”清华大学公共管理学院教授认为,凭着个人的爱好养犬而又缺乏应有的公共道德和公共意识,不仅是对公共资源的侵犯,更是对公共利益和现代城市文明的破坏。“养犬人理应承担社会责任。”[2]

所以,政府要加强宣传,使养犬人树立起依法养犬的自觉意识和公德意识,这样,犬类才能真正成为人类的朋友而不是“公敌”。养犬人要自觉遵守城市有关养犬的各种规定,例如依法登记注册;不养大型犬;约束犬只不在公共场所随地便溺,不随意到禁犬区域遛犬,确保犬不乱吠影响他人休息等;定期为犬注射狂犬疫苗;遛犬拴犬链,防止伤人等等。

据报道,200651日至630日,北京市集中开展了养犬登记年检工作。警方积极宣传养犬法规,在城八区开办了32期文明养犬培训班,向群众宣讲法规和狂犬病预防知识,提醒养犬人及时办理登记年检手续;并发放服务用品,进行流动年检、入户年检,提供一站式便民服务,取得良好成效。北京市登记犬达到534520只,比去年同期增加75747只。

北京市人口密度较大,2005年全市人口平均密度为每平方公里937人,其中,城区人口密度为每平方公里22210人,[3]我们的生活空间原本就很狭小,再加上约50余万只的宠物犬群体,就需要我们有更强的公德心,更强的自我约束能力,才能创造一个比较和谐、安全、幸福的生活环境。

2.要建立训犬制度,加强对宠物犬的“教育”

西方的宠物犬比较有教养,它们的教养来源于人们对他们的训练。西方有一套完整的训犬方法和制度。宠物犬要被送进训犬学校“学习”,学习懂事听话,服从主人,对噪声不敏感、对陌生人不产生敌意,使其失去伤人、咬人的动机;养犬人也要一起接受教育。这样便可从根本上预防养犬为社会管理带来的问题。所以,政府在严管的同时,要建立一套完善的训犬制度,鼓励专业人员建立训犬学校,加强对犬只的驯养,提高宠物犬的“素养”,形成犬不教,人之过的社会舆论。另一方面,政府部门不仅要用各种政策法规加强对养犬人的管理,还要强制要求养犬人与宠物犬一起接受教育,加强对养犬人的教育,并强制规定只允许饲养经过训练合格的宠物犬。这是一条具有可操作性的治理犬患的对策。只有把对人和犬的管理结合起来,才能更好地从根源上解决“犬患”问题。

3.政府要完善法规,建立长效管理机制

长期以来,城市养犬管理一直处于“有规矩却难成方圆”的状态。近来,全国各地纷纷开展专项集中整治活动,在短期内产生了一些积极的社会效果,但政府应进一步完善和细化有关养犬管理的规定,建立一套相对更为规范、系统和严谨的长效管理机制,形成从预防到治理的依法治犬体系。

我们可以借鉴国外丰富的养犬管理经验。据统计,美国现有4500万养犬者共饲养6300万只犬。美国法律对养犬的规定非常完善,以《妨碍公共利益法》(即“睦邻法”)最著名。该法规定,法律赋予公民养犬的权利,同时也赋予非养犬者休息和不受养犬邻居干扰的权利。养犬人无论何时都要严格控制犬吠,养犬人要遵循“三吠”原则处理邻里关系。所谓三吠原则,就是在居民社区中养犬,邻居一般可以忍耐犬叫两声,第三声是忍耐极限,因此养犬人一定要想办法不让犬叫第四声。如果养犬人不能控制连续犬吠,就要受到制裁。

在以色列,除了遛犬必须给犬系绳外,如果带犬经过人多的地方,还必须缩短牵犬绳子的长度,并给犬戴上嘴套,以确保他人绝对安全。甚至会因不慎遗失犬而受到重罚。养犬人还可以为自己的爱犬上保险,一旦犬咬人了,或者把一个小孩吓得摔伤了,保险公司将承担受害者的医药费用。[4]在日本,养犬人在购买宠物犬后30天内,按照规定到指定地方进行登记,如果所登记的犬死亡或搬家,也要在30日内告知。而且各个地区政府都设有狂犬病预防员。每年养犬人要为宠物犬注射一次狂犬疫苗,否则预防员有权将犬拘留

除了以上几点,更为重要的是政府要更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。政府无所不管、无所不能的时代已经过去了,有些事情是政府应该做并能做好的,而有些事情是政府不应该做的。所以,在“犬患”的治理过程中,政府应该鼓励公民、社会团体和民间自治组织参与到“犬患”的治理过程中,提高政府的公共管理能力,努力创造和谐的社会生活环境。胡锦涛总书记提出和谐社会要“在共建中共享,在共享中共建”,就是强调人民群众的合作、参与,参与共建、参与共享。在今天,公共组织、社会团体、企业、社区、公民参与公共事务的治理在社会生活中发挥越来越重要的作用。

1)发挥基层组织的作用

《北京市养犬管理规定》中第四条中规定居民委员会、村民委员会和其他基层组织,应当协助本市各级人民政府做好养犬管理工作。第六条规定“居民委员会、村民委员会、业主委员会可以召集居民会议、村民会议、业主会议,就本居住地区有关养犬管理事项依法制定公约,并组织监督实施。居民、村民、业主应当遵守公约。”第十二条规定“个人在养犬前,应当征得居民委员会、村民委员会的同意。对符合养犬条件的,居民委员会、村民委员会出具符合养犬条件的证明,并与其签订养犬义务保证书。”政府应调动基层组织积极开展工作参与养犬管理,利用基层组织的优势,充分发挥作用,为政府排忧解难,为居民创造良好的生活环境。

以武汉为例,武汉在养犬管理条例中鼓励社区居民订立公约,自觉参与到依法养犬的行动中。武汉百步亭居民、业委会和居委会经过努力,于20047月出台《百步亭花园社区禽兽宠物管理规定》。《百步亭花园社区禽兽宠物管理规定》明确提出:百步亭花园社区居民可自愿养犬,但必须依法办证,定期为犬注射狂犬疫苗;社区遛犬的时间为7时前,晚7时后,在指定区域内进行;遛犬时必须有成人牵引,犬主人要随时清理其粪便,三次违反公约将处以一定罚款,限养肩高45厘米以上的大型犬和烈性犬等等。这种社区公约是居民民主制定,并自觉遵守、共同监督的一种自我管理形式,不规范、不文明的养犬行为将受到邻里批评的舆论压力和公约的处罚。武汉百步亭的社区公约在养犬人和非养犬人之间创造了和谐关系。这种社区自治与部门管理结合的模式,不但有效地化解了矛盾,而且节约执法成本。

2)充分发挥自治组织的力量

养犬是一种个人行为,仅仅依靠政府的政策法规来实施公共管理,在管理上必然会出现局限和盲区,无法达到很好的效果。所以,在完善相关立法、进一步明确和强调政府责任的同时,也需要鼓励民间自治组织积极发挥应有的作用,使养犬逐渐参与到部分公共事务管理中,实现自我管理,提高自律意识,促进政府提高养犬管理水平。

北京正在积极组建养犬人自我管理机制,在全市社区设立养犬自管组织。200510月,北京东城区景东社区成立养犬自管协会,协会成员以养犬人为主,免费监督辖区内养犬居民的养犬行为,督促养犬人驯养自己的宠物犬改掉不良生活习惯。这就搭建了一个养犬人自治平台。事实上,协会在组建初期,发展缓慢,直到20065月,会员一直未超过30人,仅占养犬人的1/5200651日,养犬年检登记开始,自管协会人员挨家挨户,上门办理登记和交费,然后再挨门送发票。同时,还组织了‘宠物医院进社区’的活动,会员犬免费体检,买药打针全都打折。年检登记结束时,养犬户就都成了会员。[5]通过协会的不断努力,目前的自治会已基本成型。养犬自管协会每年都订立工作计划。例如组织养犬知识培训、免费体检和大型社区活动等。

协会会员要遵守《北京市养犬管理条例》;及时登记年检;配合自管会管理所养犬只;养犬不扰民,遛犬拴犬链,及时清理犬便——这是入会时必须签字承诺遵守的四条养犬规章。景东社区养犬自治会的工作取得了预期效果,街头小巷犬粪几乎绝迹。不少养犬人自愿出任自管会负责人,希望“重塑形象”,改变城市养犬给人们留下的负面印象。

养犬自管协会实质上能够达到“伙伴教育”的目的,与执法部门和非养犬人相比,养犬人之间基于共同的爱好易于沟通,他们更容易接受同伴的规劝。因此,选择守法养犬人担任自治组织负责人,可以带动整个养犬群体,培养良好的养犬习惯,由此提高城市养犬人的整体素质。

北京和武汉的事例使我们看到,对于“犬患”的治理,鼓励公民、基层组织和自治组织的参与,是比政府单方面管理更为有效的解决办法。这就证明了公民以及自治组织参与社会事务管理具有重要的意义,它提高了政府管理的效率,缓解了政府的压力,节约了管理成本,并且取得了良好的效果。解决北京市的“犬患”问题,主要靠政府和养犬人双方努力,相互理解、相互合作,才能形成长效治理机制,从根本上实现“政出事了”、社区邻里和谐。因此,政府必须重视问题的现实性和严重性,注重调动群众积极参与防范犬患;注重宣传,靠法律法规和规章政策引导民众理性、科学养犬,努力做到先期服务到位,后期治理执法文明,实现有序、文明、卫生的养犬环境,为构建社会主义和谐社会首善之区添砖加瓦。

 

 




[1] 本文发表在开明出版社200711月出版的《首都公共管理与服务研究论文集》。

[3] 数据来自北京市统计局。

[4] http://pic.people.com.cn/GB/31655/4021072.html.

[5] http://www.ccn.com.cn/sh/h002/h32/1163634246d232963_1.html.

强化政府管理职能,提升应对群体事件能力

——浅析首都群体性物业纠纷事件的成因与政策建议[1]

 

汤道刚

内容摘要:物业纠纷已经成为当前社会的热点和焦点问题,其中部分物业纠纷由于没有及时有效处理转化成一起又一起的群体性物业纠纷事件。本文深入研究首都群体性物业纠纷事件的成因,探讨城市管理的新特点,并提出我市应该坚持在构建社会主义和谐社会首善之区的框架内,确立科学、合理、人性化的群体性物业纠纷应对机制,形成各级综治部门牵头、各相关职能部门负责、有专款、有应急预案、有综合信息网络、有舆情引导的长效群体性物业纠纷事件预防、排查、治理机制。本文同时对影响较大的美然动力事件和美丽园事件进行了简要评价。

关键词:群体  物业纠纷  成因  对策

 

当前,我市居住小区物业管理市场总体上是稳定的。但是随着物业管理范围的逐步扩大,物业管理涉及到的利益主体日益增多,造成物业管理矛盾突出,恶性纠纷时有发生,虽然数量较少但影响较大。[2]其中严重的群体性物业纠纷有大规模的到市委市政府门口集会,甚至集体到主要交通街道非法游行,客观上造成了恶劣的社会影响,破坏了首都的文明和谐形象;如果再解决不好,甚至会造成一系列不良连锁反应,影响市委市政府提出的构建社会主义和谐社会首善之区的战略部署。

一、首都群体性物业纠纷事件的成因分析

分析首都群体性物业纠纷事件的成因,当然应该分析物业纠纷背后的法律、政策、市场、管理、社会矛盾等方面的深层次原因。因为这些纠纷事件不仅仅是物业管理服务问题,从中折射出城市管理体制改革、法制建设、居民素质以至社会收益分配等许多深层次的社会矛盾。[3]

从政府应对群体性物业纠纷的角度,笔者认为可以从以下几个方面去认识和分析其成因。

(一)物业行业法律法规政策的问题分析

由于物业管理行业是一个新兴行业,存在着很多新问题和新特点,现有部分法律法规规章包括全国性的和北京市的,存在着一些滞后性或者不到位的地方。

1.部分法律、法规、规章和政策制定过程中存在的问题

第一是存在利益部门化倾向,导致立法上缺乏统一规划,甚至相互不衔接,造成部门立场的相互冲突。第二是论证上缺乏深入调研,脱离群众。第三没有广泛征求社会各界意见,缺乏民主性,没有充分考虑社会各阶层的利益诉求。比如2005年制定的《北京市物业服务收费管理办法(试行)》规定,物业收费标准应由业主大会,即全体业主决定。但实际上在首次业主大会召开之前,物业管理企业通常由开发商指定,物业收费也由其单方制定,对于前期收费,业主根本没有“讨价还价”的余地。[4]这就是一种信息的不对称,但却成为业主抗交物业费的内在原因之一。这种问题即使不能说单是立法造成的,但这样脱离实际的立法却客观上对纠纷产生起到不可否认的推波助澜作用。

2.与物业行业配套的城市管理等方面的法律法规政策不够完善

物业行业作为新兴行业,与之配套的城市管理等方面的法律法规政策体系尚未完善。我国物业管理的相关立法明显滞后于物业管理行业的发展:一方面物权法尚未通过,造成新建小区部分建筑在法律上权属不清。本市多起较大的群体性物业纠纷事件均源于地下车库、会所、配套用房等设施的归属不清,产权不明。另一方面与物业管理密切相关的新社区建设立法和政策制度不完善,造成组建业主大会、业主委员会等都存在一定困难。据市政府主管部门提供的资料,我市居住小区物业管理3077个项目中,按照《物业管理条例》成立的业主大会只有360个,仅占住宅物业项目的11.7%。业主大会、业主委员会成立难有许多原因,其中之一就是《物业管理条例》对业主大会和业主委员会的组织成立缺乏可操作性的规范指导。

此外,首都的城市发展与全国一般城市的发展节奏不一致 ,而北京市却没有及时结合实际出台有效的地方法规政策规范首都物业管理市场和相关的社区管理。就北京市而言,《物业管理条例》已经颁布实施三年了,而北京市的物业管理条例实施细则至今仍未出台,很多具体问题的解决无法可依。比如,居委会如何指导监督业主大会和业主委员会的工作、业主大会和业主委员会的法律主体地位和权责利问题、物业管理企业进入和退出小区管理的程序问题、物业费制定的标准等等,至今都没有明确的法律规定,致使很多工作难以落实。这些法律政策体系的不完善给大规模群体性物业纠纷的爆发留下了空间。

(二)政府行为的分析

1.政府监管不到位与不作为

第一,对开发商的监管不到位。由于政府规划、建设、工商等部门对开发商建房售房交房等环节监管不到位,房屋以及配套设施存在与宣传效果较大的差距,甚至质量问题,这就造成业主利益受到损害,而业主就可能将矛头指向距离最近的物业管理企业。根据大量的调查结果显示,现有商品房小区发生的物业纠纷中,相当数量源于开发建设遗留问题,大约占到总纠纷数的70%。开发建设遗留问题突出的问题有两个:一是规划变更导致业主权益受损。二是房屋建筑和附属设备质量差,配套项目缺项甩项。这些遗留问题造成了物业管理企业与业主的诸多纠纷。[5]

第二,物业行业监管部门不作为。目前承担物业行政管理职责的是各级建委(房管部门)的物业处和小区办,从具体职责看,物业处和小区办两者同时负责法规的起草制定、物业企业的管理、物业管理活动的指导与监督。根据笔者对我市五个城区物业管理部门调查了解,全市所有的物业管理部门对物业企业有几十项执法权力,但是截至到200610月,还没有对任何一家物业企业作出过行政处罚。这一结果与我市时有发生的群体性物业纠纷事件形成较大的反差。

2.对放任市场调节模式和政府先期处理不当的批评

当前对于物业管理行业,政府多抱有放任市场调节的态度,但是当群体性物业纠纷事件发生后,业主、物业都来找政府解决问题,结果政府由于前期缺乏干预引导,造成临事苦无良方,难免就有处理不当,而引发事件一步一步升级失控。事实表明,政府对物业管理行业这个特殊的行业采取放任市场调节的管理方式是不妥的。

此外,也有政府部门先期发现了物业纠纷的发展趋势,并努力干预了,却适得其反的现象。主要的原因就是政府部门没有深刻认清物业纠纷的深层原因和对纠纷群体缺乏认真的分析与足够的尊重。

(三)社会群体的利益化取向与困境

随着市场经济的发展,社会群体的价值观普遍趋向于个人利益最大化。在利益冲突的时候,双方坚持利益最大化取向,造成矛盾难以调和,分歧与纠纷越闹越大。这是当前一般性物业纠纷发生之后,又不断升级而成为群体性纠纷的重要原因。此外,面对市场化的物业服务,部分业主的消费意识尚未形成。由于在计划经济体制下,住户享受福利分房、低租金制度,几乎不用再交其他服务费用。随着住房制度改革的深化,大部分住户变成了房屋所有权人,由过去的“无偿服务”变成了“花钱买服务”,思想准备不足,商品意识和物业消费意识都没有确立。[6]这几个问题的存在,正是转型社会阶层转换、多样经济模式并存在社会心理和价值观上的一个反映。

此外,在社会转型时期,社会进行利益格局调整,各类矛盾比较突出,部分利益受损方具有失落的社会心理。由于部分业主因为不满政府行为等原因而拒缴物业费,由此造成与物业企业的矛盾。比如部分业主对政府拆迁政策不满、对房屋质量缺陷等开发遗留问题不满、对问题不能得到及时解决不满、对社会其他方面的不满,这些都可能直接影响着物业费的收取。此外,部分还属于中低收入的群体经济承受能力有限。他们因经济困难对物业收费产生抵触情绪,难以交纳物业费。另外,大量失地农民在城市化中丧失土地等生活生产资料后,也很难找到较高收入的工作,现代化的房屋,让他们感到了沉重的生活包袱。这也是当前物业费收取率不高的原因之一。[7]

(四)社会冲突有效协调机制缺位

1. 传统冲突协调机制日渐式微

随着社会的转型,传统的冲突协调机制已经与现实有了脱节,如道德、邻里舆论等传统协调机制正在城市逐步弱化甚至失效。以往的熟人社会以及邻里街坊范围,大家都很熟悉,道德和舆论对人的约束力很强,在调节冲突中也能发挥极为重要的作用,基本可以在萌芽状态化解大量的冲突。但是在我们享受现代城市文明的同时,我们也大都脱离了传统的街区,住进了高楼,邻里之间也开始越来越陌生,因此所谓熟人邻里之间的道德舆论约束也就淡化甚至消亡了。

2. 新的有效协调机制尚未形成。

一方面,法治跟不上市场经济的发展步伐。自改革开放尤其是加入WTO以来,中国的市场经济发展一直是一路高歌。与此同时中国的立法进程也是一路追赶,基本形成了一个中国特色的法律体系。但是与市场经济相适应的法治环境并未随着立法的结束而形成。当前,司法机关按照法律的规定审理案件,立案数一年比一年多。就北京的城区法院而言,对物业纠纷案件更是应接不暇,即使依法判决了,也“案结事不了”。究其原因就是纠纷当事人并不真正认同法律的权威性,而更多的是考虑自身利益的最大化。从法理上分析,就是在法制基础上人们并没有形成对法律的权威认同和尊重。当前学者们热衷于学习西方法治做法,强调依法解决物业纠纷案件时,往往事与愿违,根本原因就在于与市场经济的社会环境相适应的法治环境并没有形成。单单靠当前的司法解决不了群体性物业纠纷问题。这是个基本结论,当然我们有理由相信这仅是暂时的现象。

另一方面,专业物业纠纷调解机制受限制较多,不适合大规模推广。当从司法的视野转向人民调解时,我们也深感忧虑。北京东城区积极探索调解渠道解决物业纠纷,形成了民间的专业物业纠纷调解机制。我们客观的分析,这个机制确实对物业纠纷的初期处理很有效果,相比现有的其他手段确实是一个较优的选择,但是也应该认识到这个机制运作的条件受到数量以及人员素质等限制,成本也较高;“不适合调处大量的物业纠纷”(其他城区小区办的同志评价语),仅仅可以当作一种补充手段,而不能作为一种主要手段和依赖渠道。

二、关于治理对策的思考

根据上述多层次成因的分析,不难发现,首都群体性物业纠纷事件有着深刻的社会、经济、政治背景,牵涉到社会利益分配和对分配权力的监督等环节,应该从构建社会主义和谐社会的政治高度,关注物业纠纷相关的利益各方,通过利益平衡、法治建设和科学应对实现群体性物业纠纷事件的长效治理。因此,笔者提出以下对策思考。

(一)指导治理对策的准绳——以人为本的利益考量

党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会,其中一项重要的指导原则就是坚持以人为本,平衡各方利益诉求。政府应对群体性物业纠纷事件,要牢牢把握一个指导治理的准绳那就是利益考量——对纠纷各方坚持利益分析方法,找准利益平衡点。政府的利益立场应贯彻于问题的始终,在立场上要明确以谁为本,同时考虑好如何照顾社会弱势群体;在处理方法上要找准物业纠纷类别特点,进行分别应对。随着经济体制和政治体制改革的深入,社会利益分配处在较频繁的调整之中,难免有利益分配的落差,群体性物业纠纷的频繁出现与这一大社会背景有密切关联;因此根据构建和谐社会的要求,平衡利益落差,关键要找准最大多数人的利益需求,及时努力减小社会利益的断裂程度,方才谈得上以人为本。

(二)可行性治理对策

在坚持以人为本的利益考量的指导准绳下,由首都各级综治部门负责牵头协调各政府部门,构建前期主动预防,中期排查和备好预案,后期科学、合理、人性化应对已然群体性物业纠纷事件的治理机制。现就其治理对策提出几个主要思路:

1.前期主动预防

先期主动预防的重点就是针对房屋开发商与前期物业的接管等加大政府监管力度,完善法治监督体系。先期主动预防体系应该包括以下几个环节:

1)进一步完善法治治理结构

在进一步完善适应物业市场发展情况的法律法规政策体系的前提下,注重法律宣传,重视民众的自觉守法和尊重法律结果,要转变依赖司法来促守法的理念,并逐步形成较完备、有效的群体性物业纠纷法治治理结构。第一,加紧制定和出台北京地方性的法规和规章规范首都的物业管理市场、房屋开发市场以及配套的社区建设等领域,尤其要针对开发商开发、前期物业接管、业委会与社区关系等问题结合首都实际出台有效指导规范。第二,坚持地方立法要有地方特色,首都的立法要符合首都实际,要建立统一的立法规划,扩大立法的民主性,广泛征求各利益阶层的意见。第三,建立司法机关与行政机关之间处理物业纠纷案件的制度性沟通渠道,依法、合理处理物业纠纷案件,尽量减少“案结事不了”甚至“案结事闹大”的现象。第四,司法行政机关要针对社区物业纠纷依法做好人民调解工作和法制宣传工作。

2)加强政府的行业管理与监管

第一,加强政府相关部门的行业管理。针对房屋开发、验收和前期物业接管等环节,政府主管规划、建设、园林、城管以及物业管理等主管部门要主动履行法律职责,做好日常行业管理工作。同时要开通专门渠道收集房屋开发以及物业接管环节的相关信息,了解房屋开发商和前期物业的运作情况。

 

第二,加强对行业监管部门的监督。一方面,要靠政府体制进行权力监督和约束。实现政府权力的约束和监管,可行的办法就是重视执法的上级复议与司法审查。具体就是要保障行政相对人对行政处罚的复议权利以及对政府不作为的诉讼权利。另一方面是依靠社会监督查缺补漏,堵塞和挤压监管的灰色地带。政府要随时接受来自社会的监督声音。

第三,进一步加大政府行为的公开与透明度,实行阳光行政和阳光执法。正如西方一个政治家所言,“公开是最好的制腐利剑”,“阳光的到来是治理腐败最好的开始”。我们要坚持政府决策对内遵循民主决策程序;对外要坚持政务公开。在实践中,主要是要保障房屋开发方以及业主等利益相关方,对政府政务信息的知情权。

2.中期排查和应急预案

一是在行业主管部门牵头下,运用政府的现有基层组织,做好中期排查,及时了解物业纠纷的发展动向。二是构建联动信息网络做到早介入纠纷,主动沟通。即在不增设机构的前提下,利用和整合现有协调力量和资源,将政府行业主管部门、区县街道以及社区、人民调解、司法、民间等方面的协调力量统一起来,并构建信息平台充分调动和引导。如美然动力、美丽园的炒物业行为以及物业公司突然撤离事件等,政府的基层组织可能早有所闻,但是主管部门却充耳不闻,这种由于政府管理体制造成的信息不对称必须要克服。三是要根据组织力量的状况制定尽可能详细的应急预案,做到有备无患。

3.科学、合理、人性化地应对已然群体性物业纠纷事件

我们从社会利益和社会矛盾分析来看,也不难发现群体事件爆发的不良群体心理往往就是社会转型期矛盾的集中折射。基于此,笔者提出要坚持以增进社会和谐为指导思想应对纠纷群体,科学、合理、人性化处理群体性物业纠纷事件。

1)科学应对纠纷事件。在构建和谐社会的大要求下,如何消除不和谐因素,政府要担起主要责任。公安部2000年出台的《公安机关处置群体性治安事件规定》明确指出:妥善、及时、就地处置群体事件要在依靠当地党委、政府和公安机关的前提下,坚持可散不可聚、可解不可结、可顺不可激的原则,在预防、化解、缓解矛盾上下功夫,在解决各种引发事件根源问题上做文章。而事实上,群体性事件不发生就不会引起重视,不造成严重后果就不会引起警觉。群体性物业纠纷事件是诱因复杂、牵涉面广、影响大的各种社会矛盾互相交织、互相作用的综合反映,如果不从预防和综合治理方面着手,缺乏处置预案和适当的准备,只实行露头才打,既难以标本兼治,又容易使政府部门处于被动地位,反而不利于长效治理机制的形成。因此,政府要在应对纠纷事件时候,要注重平衡利益冲突,关注利益损害,依法、依理和根据预案安排防止群体性纠纷事件的升级,然后深入纠纷群体调查,找准事件的深层主要成因,对症下葯,最终逐步化解群体性纠纷。

2)合理、人性化引导群体心理。比如面对群情激奋的人群,政府如何去引导和融解他们的激情和冲动,这当然是属于社会心理学的研究领域。因此,政府部门应该针对民众的受损心理,尤其要在尊重和理解的前提下,建立专项财政预算,确立有效舆情引导工作机制,注重舆论宣传,分析和引导纠纷群体价值取向,运用利益杠杠与宣传舆论引导和化解群体性愤慨与冲动的不良社会心理。

因此,我市应该坚持在构建社会主义和谐社会首善之区的框架内,确立科学、合理、人性化的群体性物业纠纷应对机制,形成各级综治部门牵头、各相关职能部门负责、有专款、有应急预案、有综合信息网络、有舆情引导机制的长效群体性物业纠纷预防、排查、治理机制。

三、对美然动力事件与美丽园事件的简评

当我们探讨首都群体性物业纠纷事件时,曾经轰动一时而涉及面广泛的美然动力事件和美丽园事件不得不提及。当然就社会不良影响来说,可能还有更严重的案例,比如前年回龙观部分社区业主集体开车去市委市政府非法集会的事件等等。但着眼于普遍典型的社会样本意义,本文选择美然动力事件和美丽园事件提出以下思考。[8]

首先,这两个事件透视出,目前与新型物业管理配套的法律规章体系是不完善的,甚至有缺陷。一方面法律规定了物业管理企业解除物业合同要提前三个月告知业主;但是没有强有力的措施赋予业主维护由此造成的利益损失。因为没有从法律上明确业委会的法人地位,这注定了在物业管理纠纷中,业主天然处于弱势;政府规章规定了物业公司的行为,却没有向业委会提供相应的救济权利。另一方面,在纠纷发生后,政府或司法部门缺少强制物业管理公司继续履行合同的必要手段。[9]比如美然动力事件中,在二中院判决维持朝阳法院的一审判决后,要求物业公司交出产权清册,撤出小区,而美晟物业竟然单方面擅自停止物业服务,停水、停暖。同样美丽园事件中,鸿铭物业也曾擅自来个突然撤离。

其次,我们要未雨绸缪加强对业委会的监督,不宜对其进行泛道德化的宣传和理解。第一,将业委会炒物业、要求降费就视作维权斗士的泛道德化倾向不可取。就上述两个事件而言,我们也要认识到这两个社区的业主大多是社会的中产阶层或者以上阶层的人士。从社会样本来说,他们并不能代表全部社区业主的需要和想法。甚至根据笔者亲身调查了解,美丽园社区本身很多业主(绝非都是所谓“被物业公司收买之类”)对业委会部分成员以及做法都很不满。更不可否认的是,其中牵涉到大量的利益分配问题。因为作为现代的城市社区,业委会不仅仅可以接管房屋大修基金,而且可对社区的地理空间等谋求商业利益的。第二,仅仅靠业主去监督业委会,是留有隐患的,也不会“万事大吉的”。在当前物业配套法律体系尚未到位的情况下,完全放任业委会对社区业主的庞大集体利益进行管理支配,存在一定的安全隐患。事实上,当前社区里业委会不接受社区居委会甚至街道办事处等正式权威机构的领导,已经是普遍的现象。笔者认为在这种情况下,政府要将业委会组织和人员纳入约束框架体系内,加强引导和监管,未雨绸缪,避免纠纷发生。第三,业主委与物业管理企业存在市场利益博弈关系,政府应该在保障社区稳定和依法监督的前提下保持必要的中立。社会舆论在初期肯定业委会维权并适当作些道德化宣传存在一定历史合理性,但是随着物业市场的逐步规范和发展,应该避免对纠纷单方进行泛道德化的宣传和引导,否则不利于物业管理行业和市场的正常发展。

当然,群体性物业纠纷事件本身具有其特殊的阶段性社会背景,要得到有效控制将是一个值得长期探讨和研究的课题。

 


 



[1] 本文发表在《首都公共管理与服务研究论文集》,开明出版社200711月。

[2]引自北京市政协等部门总结的《关于北京市居住小区物业管理问题的调研报告》。

[3] 引自北京市政协等部门总结的《关于北京市居住小区物业管理问题的调研报告》。

[4] 据市建委有关部门介绍,现在已经着手对这一环节进行规范。

[5] 涉及开发商的问题,可能还有很多,参见郑谢:《北京市政协调查报告六大问题造成物业纠纷》,载20068月《社区工作》。

[6]参见北京市政协等部门总结的《关于北京市居住小区物业管理问题的调研报告》。

[7]参见北京市政协等部门总结的《关于北京市居住小区物业管理问题的调研报告》。

[8] 笔者曾经随中国政法大学青年志愿者协会到美丽园社区入户做过法律宣传和调查。两个事件的总结回顾:1.美然动力事件:美然动力街区位于朝阳区三间房乡,有1700多户业主。20048月小区成立业主委员会,与开发商下属物业公司矛盾不断,直至诉讼。20059月,朝阳法院一审判决业委会胜诉,同年12月,市二中院判决维持原判,要求物业公司交出产权清册,撤出小区。美晟物业擅自停止物业服务,停水、停暖,矛盾激化。2006117,朝阳法院强制执行该物业撤出小区,四方佳园物业临时托管,24,四方佳园物业擅自撤离,小区陷入物业真空状态,居民生活受到严重影响。三间房乡政府先后垫资91万元支持小区供暖,协调各方保证小区正常运转。2006317,昆和景乐物业公司被小区业委会选聘为临时物业,美然动力街区开始逐渐恢复正常生活。2.美丽园事件:20053月,美丽园业委会起诉鸿铭物业公司大幅度虚抬物业费的收费数额,并提出停止对外租赁电梯,将相关收益返还业主等要求。511美丽园小区业主将小区物管公司告上法庭。914一审法院驳回了业委会的诉讼请求。此后,业委会不服一审判决并上诉;12月,美丽园小区业委会二审胜诉,成为北京首个打赢物业费纠纷官司的业主委员会。20065月由于鸿铭物业公司提起申诉,同时递交了北京市物业管理协会和五位法学专家签字的意见,北京市一中院裁定该案再审。811美丽园案件再审维持原判,法院再次支持了业委会13项诉求中的12项,小区物业费单价由每月每平方米2.72元降为1.58元。91鸿铭物业突然撤离,一时间美丽园变成了一个垃圾园。包括停水、停电等等,社区的保洁工作也停止了,给社区的生活造成了很大的影响,业主被迫买矿泉水来应急。 9月9,海淀区居住小区办公室下发通知,要求9月11之前鸿铭物业全面恢复美丽园小区的物业服务,责令业委会在45天之内召开业主大会临时会议。随后鸿铭物业勉强重返小区。目前,经由美丽园小区业委会的招标,已经有新的物业入住,美丽园开始恢复了平静的生活。

[9] 引自网友的点评。对美丽园事件,有人撰写了专门论文,从法律和契约的视角提出了看法。参见:唐娟,《美丽园现象急呼契约监管》,载《现代物业》200611期。