首都社会治安综合治理研究所
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2006-2008综治所成果选编(7)
 

透视奥运安保的“雅典模式”[1]

殷星辰

内容摘要:本文介绍了雅典奥运会安保工作的主要措施、特点,对北京成功举办奥运会具有借鉴意义。

关键词:奥运安保  雅典模式

 

 

什么是奥运安保的“雅典模式”呢?根据雅典奥运安保部部长康斯坦丁尼蒂斯的说法,首先它既可以防范一般性的犯罪活动,也可以防范生化武器进攻和自杀性袭击这些超常规的犯罪活动;其次是拥有高科技的指挥控制系统,如C4I系统;三是建立了举办大型活动的国际合作机制,保证了奥运会的成功举办。下面我就比较具体地介绍一下雅典奥运安保的主要经验。

2004年的雅典奥运会是迄今为止规模最大的奥运会,也是美国“9·11事件和伊拉克战争之后的首届夏季奥运会。接二连三发生的恐怖袭击事件,使雅典奥运会的安全保卫工作面临空前巨大的压力和挑战。国际社会并不看好希腊的安保能力,对希腊能否胜任奥运会的安全保卫工作许多国家、媒体持怀疑态度。美国政府曾扬言如果希腊的安保措施不能令其满意,它将抵制这届奥运会。然而,由于希腊政府和奥组委卓有成效的工作,这届奥运会的组织工作井然有序,即顺利又平安,被国际奥委会主席罗格称赞为是“一届令人难忘的梦幻般的奥运会”,是一届安全、成功的奥运会。在雅典奥组委进行的民意调查中,奥运观众对本届赛事的安全保卫最为满意,满意度高达97.3%,并且创造了奥运安保的“雅典模式”。

希腊人是如何做到这一点的呢?他们的成功经验对2008奥运会有哪些启发和借鉴呢?

一、分级分层管理,奥运安保指挥管理体系统一、高效

希腊奥运安保指挥管理体系分为三个层面:第一层是决策层,负责对安保重大事项进行决策,由希腊国家公共秩序部部长负责。第二层是运行层,由国家公共秩序部下属的希腊警察总署负责。第三层是执行层,由警察总署下属的警察总局指派的奥运场馆安保运行官员具体负责,通过建立区域和场馆安保指挥部确保奥运会安全。这三个层面构成了一个完整的雅典奥运安保指挥管理体系。事实证明,这一职责清晰、分工明确、指挥顺畅、反应快捷的指挥管理体系对奥运会的成功确实发挥了重要作用。

二、从本国的国情和实际出发,奥运安保计划周密可行

雅典花了大价钱聘请澳大利亚的BOARTES公司替他们编制安保计划。这个公司的主管曾是悉尼奥组委安保运行官员,他们做出来的规划,被雅典奥运安保部认为价值不是很大,唯一的价值就是安保规划的整体框架可以借鉴,因为雅典和悉尼的国情不同。后来,这个安保计划被雅典奥运安保部门根据希腊的国情和雅典的安全状况不断修改完善,最后形成了一个周密可行的安保计划。

三、重视风险分析和威胁评估,安保力量的部署和配置科学合理

雅典奥运安保部门根据对参赛、观赛国家、地区和人员的风险评估,采取相应的保护和防范措施。具体做法是根据各国遭受恐怖袭击可能性的大小,划分成4个风险等级:美国、英国、以色列等3个国家被定为高风险国家;保加利亚、罗马尼亚、希腊、西班牙、法国等30个国家被定为中度风险国家;中国等50个国家为低风险国家;其他120个国家为最低和零风险国家。对参赛国家和地区运动队及其官员根据以上不同级别配以相应警力,对高风险国家实施重点保护。这样,既保证了安全,又节省了警力。

四、推广落实“安全区到安全区”的理念,场馆安保无懈可击

奥运场馆安保是安保措施的重要内容。雅典场馆安保的措施充分借鉴了其他奥运主办国的经验,全面落实了“安全区到安全区”的理念,即场馆周边确定安保周界,在每一项奥运设施交付使用前,都要接受军警“扫荡”式的安检,然后实行封闭。封闭后的场馆作为安全区进行管理,所有进入的人员、车辆、物品都需要经过安全检查,以确保场馆安全。

雅典奥运安保部还把奥运设施的周围划为红、黄、绿3个安全区域,实行不同程度的戒严。红色安全区距设施40400,只准持有高级通行证的雅典和国际奥委会的高官自由通行。黄色区距设施4001000之间,只有持奥组委印制的二级通行证才能进入,但不得存车。1000以外一段距离为绿色区,持上述两证的人员可以停车,但当地居民只能进出,不能停车。其余人只能在比赛时通过奥运专车或公交车进入奥运场馆。

五、借力使力,利用世界资源防范恐怖主义

希腊仅是一个拥有1300万人口的经济实力有限的小国,仅靠自己的力量难以抵御恐怖主义的巨大威胁。唯一的出路是重视利用外部资源,加强国际合作,使自己拥有一个比你的朋友和敌人更强有力的联盟。

为了谋求国际合作,希腊政府要员有针对性地出访欧美大国、前奥运会举办国以及恐怖组织活动频繁的中东国家,为雅典奥运会构建世界性的安全防护网。雅典奥组委专门成立了由美国、英国、法国、德国、澳大利亚、西班牙和以色列等国安保部门代表组成的七国奥运安全协调顾问团,协助奥运安保工作。希腊国家情报局还邀请欧盟、中东国家情报部门的人员在奥运会期间坐镇雅典,每天上午,各国情报人员聚在一起交流有关信息,了解各方关注的问题。希腊警察总局还同国际刑警组织、欧洲刑警组织等国家和国际组织进行了广泛的合作,这些合作大大提高了希腊警察的安保能力。

为加强奥运安保措施的威慑力,希腊政府还请求北约助阵。奥运期间,北约共派出45架预警飞机在希腊境内全天候值班。北约地中海常驻舰队接受希腊的直接调遣,分别对爱琴海和伊奥尼亚海实施监控,北约还启动了代号为“杰出运动会”的多国部队防生化以及核辐射特种安保作战计划,向希腊派出专门从事反恐和应急的小股机动部队。美国在地中海沿岸国家、有关港口和国际相关海域还部署了航空母舰。英、以、俄、法的快速反应部队也处于戒备状态,捕捉可疑对象。这就使企图对雅典奥运会进行攻击的恐怖分子意识到,他们的对手不仅是一个小小的希腊,而是世界上有影响有实力的大国。形象地说,像希腊这样的小国,在对付恐怖主义这件事情上,该“狐假虎威”的时候就得要“狐假虎威”。

六、大力引进和使用最新技术,奥运安保措施的效能得到强化

为确保奥运安保工作的顺利进行,希腊政府不惜代价,花巨资255亿欧元,从美国购进了一套综合作战指挥平台——C4I系统(即指挥、控制、通讯、协调和集成系统)。此项投资数额之大,创人类体育竞技历史之最。C4I系统连接雅典国际机场、港口、奥运场馆乃至全国要塞的1577个监视摄像机、报警器、传感器等监控系统,在同一时间内向指挥中心和奥组委的116个紧急行动中心反馈相关信息,以便及时制订并采取应急措施。

希腊还从瑞士公司租赁了有“空中守护神”之称的硬式飞艇,在雅典主奥运场馆上空进行24小时不间断巡逻。飞艇内装有各种感应器,包括化学嗅探器、适宜夜间工作的超高精度摄像机和智能探测器。

希腊还新购10艘武器装备精良的巡逻艇,在海岸线上巡逻。这使雅典奥运会成为世界最新保安设备的演示场,对各种恐怖组织和恐怖分子无疑产生了威慑作用。

七、重视安全培训和实战演练,安保力量训练有素

希腊的国力不强,奥运会开幕前,很多国家都担心他们安保的软件建设跟不上硬件建设。希腊也意识到培训安保力量的重要性。于是,他们下定决心,分门别类,共培训了7万多名奥运保安人员。内容主要包括外语、礼仪、安保知识,以及常规和非常规安全隐患的应对能力。

为了锻炼和检验各部门之间的统一协调和一体化作战能力,希腊在2001年至奥运会开始前,先后组织了7次大型联合演习和无数次局部的小型演习。演习所用代号均与希腊神话有关,如“特洛伊木马”、“赫拉克勒斯盾牌”,等等。培训中突出强调提高有关人员的现场应变能力和即时决策能力。此外,希腊还对参与奥运服务的其他人员,如医务人员、司机、志愿者等,也相应进行了安全知识培训,事后证明有关培训非常有用。

八、巧妙处理安保措施与奥运节日气氛的关系,新闻宣传张弛有度

雅典奥运会筹备期间,各媒体对雅典奥运安全的报道负面的占多数,事实上雅典也确是不太平,频繁发生的爆炸事件,曾让全世界忧心忡忡。针对外界对雅典奥运会的担忧,雅典奥运会初期通过媒体重点介绍“备战”情况,随着各种尖端安保设备的购进和投入使用,通过媒体重点介绍各种安保设备的先进性和措施的周密性,突出宣传希腊和世界各个强国的合作,频繁进行安保演习等,传递雅典是安全城市的信息。

这样做一方面可以震慑国际恐怖组织和恐怖分子,让他们意识到,雅典是一个铜墙铁壁,他们不可能成功。另一方面,也安慰希腊本国公民,雅典奥运会不会给他们带来任何灾难。

奥运会开幕的前几个月,媒体重点介绍雅典奥运会期间涉及当地居民和参赛人员的各种安保规定和措施,帮助人们熟悉并适应。当奥运会的大幕终于拉开后,有关安保问题的报道基本上从媒体上消失,取而代之的是全世界对雅典奥运会从担心到惊喜和满意的反应。就算媒体出现与安保有关的报道,也是正面的、与奥运会氛围和谐的像“微笑安保”这类的题材,使人们能够心情放松地体验奥运比赛带来的欢快和愉悦,而不让人们感受到来自安全方面的潜在压力。



[1] 本文发表在《投资北京》杂志2007年第6期。

29届奥运会面临的恐怖袭击风险分析与评估[1]

殷星辰

内容摘要:本文分析了国内外恐怖势力对2008北京奥运会构成的威胁程度,预测了恐怖袭击的时间、地点和样式。

关键词:奥运会  恐怖袭击  风险评估

 

安全的奥运才是成功的奥运!保障奥运会的安全已经成为筹办奥运的头等大事。与第28届雅典奥运会相比,第29届北京奥运会面临的恐怖袭击风险要小很多,而且我们在组织动员、国际形势、地理环境等方面都比希腊占有比较明显的优势,所以,做好北京奥运的安保工作要比希腊雅典相对容易,但是我们决不能因此而掉以轻心,还是应该从最坏处着想,向最好处努力,要重视具体细致的准备和预防工作。而要做好这些工作,首要的是认清危险来自何方,进而要认清楚什么人会给我们制造麻烦,还要认识清楚他会在什么条件下、在什么时候采取什么方式给我们制造麻烦。

所以,我想从人物(恐怖势力)、时间、地点、样式这四个方面来分析一下08年奥运会所面临的恐怖威胁,并对这些威胁做一个初步的评估。

一、梳理一下可能对08年奥运会构成威胁的恐怖势力

梳理一下当前国内外的反动势力,对08年奥运会可能构成威胁的主要有以下四种势力。

第一种是国际恐怖势力。虽然目前国际恐怖势力尚未对我构成直接威胁,但是像奥运会这样的大型国际体育活动恐怖分子是不会轻易放过的,所以,不能排除国际恐怖主义势力在我国举办奥运会期间发动恐怖袭击的可能。

第二种是民族分裂恐怖势力。主要指的是“疆独”、“藏独”和“台独”。“疆独”的恐怖活动已世人皆知,“藏独”的恐怖倾向也已经十分明显。时机一旦成熟,潜伏在国内的“台独”特务分子,也必将在大陆从事各种形式的恐怖活动以策应台湾地区的分裂行径。所以,08年奥运会期间,对这三股民族分裂势力决不可掉以轻心。

第三种是“法轮功”等邪教势力。“法轮功”邪教组织被取缔后,对我的滋扰破坏活动一直没有停止过。并且有迹象表明,“法轮功”邪教组织已将破坏捣乱的重点指向了08年奥运会,准备针对奥运会实施破坏活动。国内的其他一些邪教组织也可能在北京奥运会期间制造恐怖事件以扩大政治影响。

第四种是个体恐怖犯罪。当前,我国社会正处在转型期,在社会转型期的一些失意者不能正确对待社会分化而产生了心理失衡,在自感走投无路和其他原因的刺激下,很容易铤而走险,制造恐怖事端以报复社会。如爆炸、暗杀、投毒、纵火、劫机等与国外恐怖主义相类似的恐怖犯罪在我国已不鲜见,众多的性命仅仅丧于他们的个人恩怨和生活困境。虽然这类犯罪不具有政治图谋,但其危害性不容小视,犯罪分子为了追求轰动效应,很容易把北京作为其实施恐怖犯罪的地点。因此,此类犯罪对08年奥运会也构成了非常现实的威胁。

以上四种恐怖势力,如果按照风险等级和发生几率排序的话,我认为最危险、最现实的威胁是个体恐怖犯罪,由于往往是一个人作案,隐蔽性很强,恐怖分子往往是来无影去无踪,很难发现和捕捉其行动的蛛丝马迹,加之其犯罪的偶然性太强,也为提早发现增加了困难。其次是民族分裂势力和“法轮功”等邪教势力,最后是国际恐怖势力。总之,我认为最大的威胁不是来自外部,而是来自内部,是“窝里反”。

二、预测一下恐怖袭击可能发生的时间

在时间上可以划分为这样几个阶段,一是奥运会开幕之前一年,二是奥运会举办期间,三是奥运会结束运动员和观众回国到残奥会开始之前的一段时间,四是残奥会举办期间到结束、到运动员回国。

在这四个时间段中,从奥运会的历史来看,前两个阶段遭受恐怖袭击的可能性比较大,迄今为止在后两个阶段还没有发生过袭击事件。而在前两个阶段中我判断在开幕之前发生袭击的可能性最大。这是因为在这个阶段我们的各项准备工作还正在进行中,各项防范措施还没有完全到位,也就是说恐怖分子可以利用的机会相对较多。袭击一旦得手,虽然其轰动效应逊色于奥运会期间的袭击,但是其影响丝毫不亚于运动会期间的袭击事件。第一,可以给举办国施加强大的压力,动摇国际社会对举办城市的信心;第二,可以使外国游客望而却步,使举办国丢脸、遭受经济损失。而奥运会一旦开始,各种安保、防范措施就正式运转了起来,这时发动袭击的难度就会大大增加,即使其袭击能够得手,恐怕也只是一些小打小闹的袭击事件,因为有组织的、大规模的袭击在这时很难发动,因而也动摇不了奥运会的进程。所以在这前两个阶段,我认为在奥运会开始之前发生恐怖袭击的可能性最大,距离开幕越近危险性就越高,特别是08年的节假日要特别加强防范,如元旦、春节、五一、七一、713日申奥成功纪念日等,因为恐怖分子知道这时人们正忙着过节,容易放松警惕。再一个危险的时间段是外国运动员开始入住奥运村之时,可能发生针对外国运动员的恐怖袭击。还有一个危险的时间段是开幕式前的一个星期。恐怖分子知道我们这时正忙得焦头烂额,容易产生疏漏,这时发动袭击也比较容易得手。

三、判断一下恐怖袭击可能发生的地点

如果恐怖分子在北京制造恐怖袭击事件的话,不外乎在奥运场馆区和市区两个地点,我倾向于袭击可能发生在场馆区以外市区的某个地点。理由是我们的场馆都是实行的封闭式管理,物防、技防、人防齐备,恐怖分子很难携带危险物品进入场馆。相对于奥运村、各场馆,在市区内选择攻击目标要容易得多,所以,我认为我们在加强奥运村、场馆区的安保工作的同时,应把防范的重点放在市区内的重要目标上,比如天安门、政府大楼、涉外宾馆、影剧院、发电站、液化气站、水厂、银行等重要目标,火车站、地铁、飞机场、公交车站、铁路、公交车等交通枢纽和交通工具,住在市区内的外国政府要员、出来游玩购物的外国运动员都是我们应该重点防范的目标。

四、分析一下恐怖分子可能采取的袭击样式

在目前发生的恐怖袭击中,恐怖分子采取了多种多样的方式,从绑架、劫机、爆炸、纵火、投毒,可以说无所不用其极,我们能够想到的发生了,我们想不到的或者说超出我们想象的也发生了。08年恐怖分子会采取什么方式对我发动恐怖袭击呢?由于我们的国情与西方国家有很大不同,恐怖分子在我国实施大规模的、有组织的恐怖袭击的难度要比在西方国家大,我相信,像慕尼黑奥运会上那样的劫持人质事件在我国不可能发生,像在亚特兰大奥运会上发生的公园爆炸事件在我国发生的可能性也非常小,因为我相信如果在我国的话,这样的案件在恐怖分子采取行动之前恐怕就已经被我们警察部门盯上发现了。

那么,在我们国家会发生什么样式的恐怖袭击呢?此事关系重大,我不敢妄加猜测。但是我想,它应该具备以下几个要素,第一,袭击容易产生轰动效应,恐怖分子是不会跑到郊区去杀死老百姓的一头牛的,因为这产生不了轰动效应。它的行动如果得手的话肯定会产生非常大的轰动效果,我们想包、相瞒也包不住、瞒不住,而且会在老百姓中间引起恐慌。第二,是我们防范的薄弱环节。任何事情都不可能尽善尽美,奥运安保工作也一样,我们认为能想到的已经都想到了,但偏偏是我们认为不会出事的地方或环节放松了警惕,产生了漏洞,被恐怖分子所利用。第三,恐怖分子选择的袭击目标一定是密切关系奥运安全、政府运转、人民生活的要害部门或要害部位。第四,简便易行,恐怖分子是不会采取需要众多人参与、准备工作复杂的袭击样式的,因为这样的恐怖活动很容易暴露。他所使用的袭击材料可以就地取材,可使用民用工具稍加改造就能变成作案工具,而袭击行动的实施可能只需要一个人就可以办到。所以, 08年在我国能够变成现实的恐怖袭击应该具有新、奇、特三个特点。不是说恐怖分子已经使用过的袭击方式不会发生,而是这些方式我们已经有了认识、有了防备,如果恐怖分子再采取这些老套路的话,容易被我们所掌控,等不到他发动袭击可能就已经被我们破获了。所以我觉得能够变成事实的袭击事件应该具有新、奇、特三个特点,“新”就是样式新,可能是以前没有发生过的袭击样式或是对现有的样式进行了巧妙的改造;“奇”就是点子奇,是个非常巧妙的一般人想不到的坏点子,就像2004年台湾大选时陈水扁靠两颗子弹赢得选举一样,帮陈水扁出这个主意的绝对是一个高人。“特”就是恐怖分子是特别的人,不会是传统意义上的恐怖分子和犯罪分子,其智商肯定很高,出招也会很特别,不会按照传统的犯罪路数走,会超出一般人的想象,其行动会特别诡秘,从而陷奥运安保部门于被动,达到其团体的或个人的邪恶目的。

以上是我个人对08年奥运会所面临的恐怖袭击风险的一点粗浅认识和简要分析。需要特别声明的是,以上所说的仅仅是我个人的观点,不代表任何单位和组织,在此特作说明!熟悉第20届慕尼黑奥运会历史的人都知道,慕尼黑奥运会的安全顾问乔治·塞伯博士曾准确地预测到了巴勒斯坦的恐怖组织要袭击以色列代表团,而且他对袭击的时间、地点、方式、过程的预测也与后来的事实几乎一模一样,但由于未能引起奥运安保部门的足够重视并进而采取相应的防范措施,结果酿成了以色列代表团9名成员被杀的“慕尼黑惨案”。恐怖分子也是人,其想象力、所使用的作案工具也是有限的,只要我们考虑周全、防范周密、准备充分、措施到位,奥运会的安全是可以保证的,希腊雅典奥运会的成功就是证明。希腊这么一个小国都能做到的事,我相信我们一定能够比它做得更好,北京的奥运安保工作一定能够向我国人民和世界人民交上一份令人满意的答卷。




[1] 本文是作者在首都综治办、北京市社会科学院、首都综治研究会于2007529联合举办的“奥运安保论坛”上的发言稿,被收录在北京出版社20087月出版的《2007北京奥运经济报告》。


08奥运反恐应重视来自俄罗斯的威胁[1]

殷星辰

内容摘要:本文分析了俄罗斯恐怖组织在北京奥运会期间制造恐怖流血事件的可能性,提出了防止俄罗斯恐怖分子向我国国内渗透的具体建议。

关键词:奥运会  反恐

 

正确地判断和识别恐怖袭击的风险来自何方,是做好08年奥运反恐工作的重要前提。随着08年奥运会一天天的临近,恐怖分子发动恐怖袭击的可能性正在逐步增大,我面临的反恐压力也在增加。为此,中央有关职能部门和北京市警方在奥运安保协调小组的领导下,已采取了许多切实有效的措施来防范恐怖袭击。截止到现在,在我国尚没有发生针对奥运会的恐怖事件。这说明我们的安保工作是高效的和富有成效的。然而,恐怖袭击往往发生在被人们有意或无意忽略的方向和部位,以及因人们的疏忽而产生的薄弱环节!因此,我们认为,查找安防工作中的漏洞应成为今后的重点工作之一。

我们在跟踪研究国内外对08年奥运会可能构成恐怖威胁的各种反动势力过程中,以及在与有关职能部门的交流接触中感到,有关部门对来自俄罗斯的恐怖威胁似乎没有给与足够的重视,在各种报告和材料中很少见到关于俄罗斯车臣非法武装会对08年奥运会构成威胁的观点和分析。如果对此问题重视不够,很可能在我们的防范链条中出现漏洞或薄弱环节,一旦发生事端,就可能陷我于被动。

众所周知,车臣非法武装是世界上最臭名昭著的恐怖组织之一。近年来在俄军方和警方的打击下,车臣恐怖组织的势力受到了严重消弱,其头目被接二连三的擒获或击毙。由于其制造的一系列震惊世界的恐怖事件伤及了大量无辜的平民百姓,使得俄各族人民认清了其恐怖主义性质的真面目,车臣恐怖组织在俄国内已经失去了其生存的民意基础。因此,其在俄国内发动恐怖袭击的能力和机会都大大变小、变少。但是,车臣恐怖组织并没有被完全消灭,而且从其发展的历史来看,其再生的能力也很强,所以,对车臣恐怖组织绝不能小视,不排除其制造新的恐怖流血事件的可能,特别是在俄国内发动恐怖袭击越来越困难的情况下,不排除其到国外寻找袭击机会的可能。对恐怖分子来说,在奥运会上制造恐怖流血事件是个非常不错的选项。据俄罗斯国立社会大学反恐中心主任B·B·卢科夫教授介绍,俄罗斯各体育俱乐部目前都是独立的民间组织、独立运作,官方不掌握其内部情况,会员的背景十分复杂,恐怖分子很容易混迹其中。他十分担心,车臣恐怖分子很可能会利用体育俱乐部会员或观众的身份来华参加08年奥运会,并在奥运会期间制造针对俄罗斯运动员、官员的恐怖袭击事件。

近年来,中俄交往与合作空前活跃,两国战略协作伙伴关系加速发展,两国在政治、经济、文化、科技、教育、军事、地方等多个领域的合作取得显著成果。两国间的人员往来十分频繁,每年都有数十万中国人到俄国访问、学习、工作、经商、旅游,也有更多的俄罗斯人到中国来访问、学习、经商和旅游观光。200611月,中俄两国签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦政府关于互免团体旅游签证的协定》。我国边境地区的公安部门还为持出国护照的俄罗斯人办理短期的到我国边境地区旅游的签证。自1997年以来,中国在满洲里、黑河等边境城市还建立了多个中俄互市贸易区,俄罗斯公民可携带中国允许进出境的商品进入互市贸易区销售,也可在互市贸易区购买中国商品。这些措施方便了两国人员的交往,促进了边贸的发展,但也形成了一些安全上的漏洞或隐患。比如公安部门发放的短期签证期限最长可达一年,对持此类签证的俄罗斯人到中国内地观光旅游无严格的限制措施;参加旅游团来中国的俄罗斯人可临时脱团单独行动或寻亲访友;互市贸易区的商品进入国内流通检查不严,等等。这些漏洞或隐患在事实上给别有用心的人提供了可乘之机。

预计,08年俄罗斯将组织近500人的庞大代表团参加北京奥运会,这对我来说,既是一件好事,同时也增加了安保工作的难度。为确保俄罗斯代表团和08年奥运会的安全,建议:

1.加强与俄罗斯警方、情报部门的合作

中俄警方在上世纪90年代初在打击跨国犯罪上曾有过良好的合作,这为奥运反恐合作打下了坚实的基础。预防和打击恐怖主义犯罪符合双方的利益,在“上海合作组织”框架内双方的军事合作已经发展到了前所未有的高度,要充分利用“上海合作组织”的现成经验、现有成果和合作机制,建立两国间面向奥运会的情报交流与互换机制,必要时也可象希腊那样,请俄警方和情报部门的领导在奥运会期间坐镇北京,既可威慑恐怖分子,又便于情报交流与协调指挥。

2.加强对俄来华人员的审查和监管

08年来华的俄罗斯人要严格审查,特别是对高加索地区来华的俄国人更要严格审查,对背景模糊不清或有疑点的人要坚决拒签,把好入境的第一道关。鉴于边境公安部门发放的边境游短期签证存在着失管失控等问题,建议从现在起就停发此类签证,直到奥运会结束。要加强对旅游公司的监管,俄来华的旅游团必须按照规定的路线、规定的时间,在规定的地点和饭店停留。对擅自允许旅客单独行动或居住的要严肃处理,直至吊销其营业执照。各边境城市开设的互市贸易区要加强对入境货物的安全检查,要配备具有透视功能的安检器材,严防危险物品通过这一途径进入国内。

3.加强对俄运动员驻地和代表团的保卫工作

要把俄罗斯列为一类风险国家,按照高风险国家代表团的标准配备相应警力,实施重点保护。要加强与俄代表团的沟通与协调,及时向其通报有关情况,帮助其提高防范意识、做好自身的防范工作。要向其运动员和教练员讲清楚面临的威胁,提醒其尽量减少外出,不擅自行动,以减少遇袭的风险。



[1]本文发表在新华社《国内动态清样》2007年第1951期。


奥运会的举办对社区安全的影响[1]

袁振龙

内容摘要:2008年奥运会在北京的举办,给北京的社区安全带来了千载难逢的机遇。几年来,北京市紧紧围绕平安奥运建设、促进社区安全做了大量卓有成效的工作,2007年北京有4个街道被世界卫生组织命名为“安全社区”,这是北京社区安全建设所取成就的体现。不过,由于更为复杂的社会背景,目前北京的社区安全仍存在不少情况和问题。面对这些情况和问题,本文提出了进一步促进北京社区安全的思路对策。

关键词:奥运会  社区安全  影响

 

奥运会是一个展示的舞台,它展示的是一个国家、一个民族、一个城市及其国(市)民的形象,全世界的目光在几十天的时间里将聚焦于一个国家、一个民族、一个城市,举办奥运会所带来的关注度在当今世界是无与伦比的。奥运会又是一个检验的场所,它在短时间里集中了全世界的目光,汇集了世界各国的运动员、教练员、裁判员、政要、官员、新闻记者、观众及其他游客,这就要求奥运会举办城市的组织协调运转处于一个很高的水平,稍有疏漏一旦出现情况或问题,马上就会成为世界性爆炸性新闻,瞬间内传遍到世界的每一个角落,将给举办城市带来难以估量且难以消除的严重负面影响。

安全问题是历届奥运会举办城市最为重视的问题之一,可以说,没有奥运会的安全就没有奥运会的成功。安全既是基础、又是前提、更是保障,如果奥运会出现安全问题,那奥运会的成功举办就无从谈起。北京市委副书记王安顺指出,奥运安保工作是北京历年来安全保卫工作规模最大、标准最高、影响和覆盖面最广的一次。要确保奥运会的绝对安全,就要既确保场馆安全,又要确保社会面安全,要通过社会面的安全保证场馆的安全。从某种程度上说,社会面安全面临的情况更复杂、涉及面更广,工作难度更大。

 

社区是社会的基础和细胞,社区安全是城市社会面安全的重要组成部分,城市社会面的安全有赖于城市社区的安全。20071011日,北京市朝阳区望京街道、麦子店街道、亚运村街道和建外街道被世界卫生组织命名为“安全社区”,这是国际上第120-123个安全社区,也是全国第2-5个安全社区和北京市首批安全社区[2]。这标志着我国的安全社区建设进入一个新的阶段,也是北京社区安全建设取得巨大进展的体现与缩影。

一、2008年奥运会的举办给北京社区安全带来的机遇

关于2008年奥运会的举办对北京的影响,人们一般对北京经济发展关注得比较多,而对社会建设、社会安全和社区安全关注得比较少。事实上,2008年奥运会在北京的举办,不仅为北京的经济发展发挥了较明显的拉动作用,而且为北京的社会建设特别是安全稳定和社区安全工作带来了千载难逢的机遇。这些机遇主要表现在以下几个方面:

1.举办2008年奥运会为北京促进社区安全提供了千载难逢的机遇。举办一届“高水平、有特色”的奥运会,其中最重要的工作是安全。奥运会的安全又不仅仅是奥运场馆的安全,更是城市社会的整体安全。北京市一贯重视社会治安综合治理工作,早在1992年,北京市就以地方法规的形式出台了《北京市社会治安综合治理条例》,在这个条例中,明确规定了居民委员会在社会治安综合治理工作中的四项任务,其着眼点在于维护基层社会安全稳定。新世纪以来,北京市委、市政府认真贯彻中央精神,高度重视社会治安综合治理工作,20021月,中共北京市委、北京市人民政府在关于贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》的意见(京发[2002]2号)明确指出,要着眼于2008年举办奥运会对社会治安状况和社会治安管理方式的要求,以“建着善,创一流”为目标,认真贯彻“打防结合、预防为主,标本兼治、重在治本”的方针,进一步加强首都社会治安综合治理工作,通过几年努力,使首都社会治安综合治理的管理控制体系更加完善,防范体系更加严密,打击能力进一步增强,保障能力进一步提高,确保社会治安形势的持续稳定。该意见明确提出,要建立新型社区治安防范体系。北京市政法委、首都综治办、市公安局等有关部门认真落实中央精神和北京市委、市政府的意见,紧紧围绕维护首都安全稳定、促进社区安全出台了一系列的政策措施,从而为北京的社区安全提供了科学的政策和制度保障。

2.“新北京、新奥运”战略构想的实施为社区安全奠定了坚实的物质基础。“新北京、新奥运”的战略构想描绘了北京未来的美好蓝图,这极大地鼓舞了北京有关部门和社会单位建设更加安全、更加和谐社会的积极性和主动性。通过在平房区大力推广门磁报警,在楼房区普及楼宇对讲系统,在有条件的小区安装红外报警和视频监控系统,使北京市居民住宅小区技防设施普及率稳步提高,物防、技防水平不断提高。据不完全统计,北京市3013个居民小区科技创安覆盖率达到了65.7%[3]。在科技创安全面普及的基础上,北京市提出了“整合资源、规范管理、全面发展”的科技创安整体思路。目前,北京市视频监控系统整合布点建设已经取得较大进展,由市、区县两级政府搭建的集应急指挥、治安防控和城市管理为一体的科技网络已基本形成,各区县和街道相继建成一批科技含量高、采用数字化管理技术的综合指挥中心和治安防控网络平台,北京市科技创安工作已经进入了统一规划、统一平台、统一标准、统一管理的全面发展阶段,从而为北京的社区安全奠定了较为坚实的技术物质基础。

3.市民安全防范意识的提高为社区安全奠定了深厚的人力基础。举办奥运会既是举办城市向世界展示形象的过程,同时又是举办城市向世界城市学习的过程。在这个学习过程中,政府部门对公共安全问题日益重视,出台的安全防范措施更加周密,社会各界对安全防范的投资力度不断加大,广大市民的安全防范意识不断增强,参与社区安全防范的积极性空前高涨。目前,北京市由政府出资组建的专职治安巡防队伍达到4万余人[4],治安巡逻志愿者队伍达到30万余人[5],流动人口治安志愿者达到8万余人[6]。以社区民警为骨干,以社区综治委为依托,以专业化、半专业化和志愿服务等治安防范力量为主体,在时间上相互衔接、空间上相互策应、方法上灵活机动的社区安全防范网络体系在北京已经初步形成,从而为北京的社区安全奠定了深厚的人力基础。

二、几年来北京市为促进社区安全所做的努力与主要工作

几年来,紧紧围绕开展平安奥运建设,加强社会治安综合治理基层基础工作,北京市委、市政府高度重视社会安全稳定工作,出台了一系列政策措施,加强对基层社会治安综合治理工作的指导,为促进社区安全、建设平安奥运做了大量的工作,很多工作已经初显成效,在维护首都安全稳定和促进社区安全的实践中发挥了重要作用。

1.以市委、市政府或首都综治委文件的名义出台了加强社会治安综合治理、基层基础建设和平安建设的系列意见,为维护社区安全提供了强有力的指导。20021月,中共北京市委、市人民政府出台了关于贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》的意见;20038月,首都综治委出台了《关于进一步加强首都社会治安防范工作的若干意见》;20047月,中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅转发了北京市政法委、首都综治委《关于建立健全贯彻“严打”方针经常性工作机制的意见》;20052月,首都综治委联合市委组织部、市人事局、市机构编制办、市财政局共同研究制定了《关于进一步加强首都社会治安综合治理基层基础建设的意见》;20063月,中共北京市委办公厅、市人民政府办公厅转发了《市委政法委、首都综治委关于深入开展平安建设的意见》;20072月,首都综治委出台了《北京市街道(乡镇)综治工作分级管理办法及实施细则》等。文件出台之多,充分表明了北京市委、市政府对首都社会治安综合治理工作和社区安全工作的重视。这一系列文件站在维护首都社会稳定、建设安全和谐社会首善之区的高度,着眼于加强基层基础工作,指导基层加强治安防范,是促进首都社区安全的重要指导性文件。这一系列政策文件的出台为加强首都社会治安综合治理基层基础建设、开展首都平安建设、促进北京的社区安全提供了充分的政策依据。

2.以规划的形式先后开展了“平安奥运”综治行动和首都科技创安工作,有力地促进了社区安全。2006年初,首都综治委先后推出了《“平安奥运”综治行动规划(2006-2008年)》和《首都科技创安工作规划》(2006-2008年),这两个规划对社区治安问题均有专门的论述,对促进北京社区安全具有很重要的操作指导价值。《“平安奥运”综治行动规划》在指导思想中明确提出,要以广泛深入地开展平安建设为载体,以建立健全基层治安防控体系、强化社会面防控效果为重点,全面发动社会各个方面的力量,专群结合,群防群治。为了有效地实施社会面防控提供有力的支撑,综治行动规划强调要加强基层治安防范的配套设施建设,重点要加强居民区封闭建设和管理工作,成立基层流动人口与出租房屋管理站,加强居民区科技防范设施建设,加强机动车规范停放设施建设,加强基层群防群治组织和队伍建设。《首都科技创安工作规划》(2006-2008年)明确提出要加强街道(乡镇)技术防范设施建设和整合力度,建成80个集社会治安防控、城市管理、公共服务为一体的街道(乡镇)“城市综合管理中心”。还明确提出要合理规划社区技防建设,建成1000个科技创安达标社区,规划还具体规定了科技创安达标社区的5条标准。这些规划内容的全面实施,有力地促进了北京的社区安全。

3.用政府令的形式明确规定了居民社区技防建设标准,有力地推动了居民社区的技防建设。市政府第132号令颁布了《北京市住宅区及住宅安全防范设施建设和使用管理办法》,出台了配套的《北京市住宅区及住宅安全防范设计标准》、《北京市居民住宅小区科技创安达标要求》,明确规定了居民社区技防建设的执行标准。依据市政府第132号令,对新建居民住宅小区技防建设投资明确了“三原则”,即:将小区周界防范和出入口控制系统列为配套附属设施,确定由开发商建设完成;将小区电视监控系统列为公益性项目,确定由开发商或物业管理部门先期垫付,从服务管理收益中逐步收回;将楼宇对讲系统列为与居民利益直接相关的项目,确定物业管理部门在征得业主认可后,可一次性收回此项投资。既明确了投资责任,落实了技防资金,又维护了居民利益,有力地推动了居民社区的技防建设。

4.用社会组织的形式组建了社区治安巡逻志愿者队伍,织密了社区巡逻防控网络。2003年石景山区志愿者协会社区治安巡逻志愿者分会经验基础上,20049月,首都综治委制定下发了《关于在全市各区县组建社区治安巡逻志愿者队伍的工作意见》,对全市社区(村)治安巡逻志愿者队伍实行统一名称、统一标志、统一管理。规定社区(村)治安巡逻志愿者分会的最高权力机构是会员代表大会,代表大会每年召开一次。分会设会长一名,副会长13名,秘书长1名,副秘书长12名,理事1520名。秘书长、副秘书长主持日常工作。规定会员每年主动参加社区(村)治安巡逻不少于分会规定的时间,志愿者则按照分会的章程要求,利用空余时间积极参加社区(村)治安巡逻。每逢重大节假日、重大活动或高发案时期,社区(村)党组织、居(村)委员会、治保会干部和社区民警要集中带领会员和志愿者开展社区(村)治安巡逻。目前,北京市社区治安巡逻志愿者队伍已经达30万人,2008年将达到40万人。这些社区治安巡逻志愿者与特警、武警、民警、专职巡防队、单位内保力量、社区保安等防控力量一起,共同组成了维护北京社会稳定和社区安全的“铜墙铁壁”和“人民海洋”。

5.指导基层社区成立了社区综治委,为促进社区社会治安综合治理工作搭建了有效的协调沟通平台。在促进社区安全的过程中,首都北京一向十分重视基层基础建设,并推出了许多创新举措。北京一些基层单位纷纷建立了基层社会治安综合治理委员会(简称社区综治委)的体制。早在2003年,崇文区在各街道成立了社区社会治安综合治理工作领导小组和社区综治办,并于2005年更名为社区综治委。2005年初,丰台区在辖区所有社区建立了社区综治委。20058月,首都综治委决定在全市各社区成立综治委。之后,社区综治委在全市纷纷成立并成为覆盖北京市基层社区、促进基层安全的一种重要体制。20059月,为了应对治安案件高发的形势,大兴区将北部五镇重点复杂地区切割成块,成立“地区综治委”,取得了明显的效果。社区综治委的成立为基层组织、社会单位、政府基层管理力量、居民群众等构建了一个沟通社区治安情况、协商解决社区治安问题的平台,对促进社区安全具有很明显的效果。与“安全社区”、“社区警务”相比,社区综治委是一种“组织导向”的社区安全促进机构。

6.开展了一系列深入的基层平安创建活动,这些平安创建活动成为促进社区安全的重要载体。20044月,首都综治委同时公布了《关于开展“平安社区(村)创建活动的意见”》和《首都“平安社区(村)认定管理办法”》。《意见》明确要求,全市平安社区创建工作实行统一标准,其中平安社区共有6条标准,平安村有5条标准。《意见》还提出,在2008年以前符合平安社区标准的社区要达到80%以上。20055月,首都综治委又进一步提出了《关于全面推进首都基层平安建设工作的意见》。《意见》明确提出,要以平安街道(乡镇)、社区(村)、单位、校园、商市场、旅游景区创建活动为载体,有效整合、创新和发展群防群治队伍;要通过坚持不懈地推进“六创建一整合”,努力实现发案减少、防范有效、秩序良好、安全感增强的工作目标,使基层安全创建水平和防范能力得到提高;刑事发案特别是可防性案件上升势头得到有效遏制;人民群众生活和工作环境秩序得到有效改善;群众安全感不断提高,努力实现构建社会主义和谐社会首善之区的奋斗目标。《意见》还具体规定了平安街道(乡镇)、平安社区(村)、平安单位、平安校园、平安商(市)场、平安旅游景区的具体标准和任务目标。20068月,首都综治委公布《“首都平安区县”评选认定和管理办法》,2007年进一步制定了“首都平安区县测评指标体系”,开始开展“平安医院”的创建工作,首都的基层平安创建工作进入了一个新阶段,这些举措必将大大地促进北京的社区安全。

7.积极指导基层探索流动人口服务与管理模式,加大了对流动人口服务与管理的力度。随着我国城市化进程的加速,北京成为流动人口大量涌入的大城市之一。据北京市统计局1%人口抽样调查显示,2005年底,北京市户籍人口1180.7万人,流动人口357.3万人[7],流动人口广泛分布在北京的各个行业,成为推动首都经济发展、城市建设和方便市民生活不可或缺的重要力量,成为北京实有人口的重要组成部分。面对这种形势,北京市按照“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的原则和构建社会主义和谐社会首善之区的要求,积极建立组织机构,组建基层管理队伍,搭建信息共享平台,开展基础工作调查,完善法规体系建设,全面改进和加强流动人口和出租房屋各项管理服务工作,积极指导基层探索流动人口管理与服务工作模式,形成了“以证管人、以房管人、以业控人”的总体工作思路,组建了由15000余人组成的管理员队伍。

石景山区鲁谷地区在流动人口聚居大院实行自治管理,实现了零发案。据统计,2002年,鲁谷地区衙门口村只有流动人口聚居大院20个,目前已经发展到108个,租住人口也由原来的1700多人增至现在的8000多人[8]。在鲁谷派出所、流管办等部门的指导和帮助下,经过充分调查论证,鲁谷地区流动人口聚居大院制定了《鲁谷地区聚居大院自治管理委员会章程》和《鲁谷地区流动人口聚居大院管理服务工作奖励办法》,确定了自治管理委员会的组织体系以及选举产生办法等,由流动人口聚居大院负责人组成自治管理委员会,实行自治管理,与派出所民警密切配合,使聚居大院治安形势明显好转。

三、目前北京社区安全方面存在的主要问题分析及改进思路

尽管北京围绕加强社会治安综合治理基层基础建设做了大量工作,社区安全工作也取得了明显的成绩,但不容讳言,北京的社区安全状况还存在不少问题,有许多有待改进的地方。正视和分析这些困难和难题,是加强北京社区安全工作,改进社区安全状况的前提。

1.社区治安警情依然偏多。2005年,北京市政府投资为全市所有社区制作了“社区治安警情公示栏”,随时通报社区治安警情;从2006年初开始,首都综治网、市公安局等部门也以“北京治安播报”的形式定期向社会公布北京治安警情,保障了广大市民对治安警情的知情权和监督权。从近几年公布的治安警情分析,侵财性案件呈多发态势,这些侵财性案件具有发案数量多、涉案面广、发案频率高的特点,严重影响群众安全感。这些多发性侵财案件主要包括:入室盗窃(抢劫)案件、盗窃汽车案件、扒窃案件、撬砸汽车玻璃盗窃车内财物案件、盗抢工地案件、撬盗保险柜案件、街头抢劫(抢夺)案件、诈骗案件等10类刑事案件。从近两年情况看,可防性多发性侵财案件呈现出数量多、比重大、逐年上升的趋势,成为左右刑事发案量的“晴雨表”。2005年,全市侵财类刑事案件比2004年上升16%,侵财性案件占本市全部案件的77.8%,2006年和2007年侵财性案件依然呈高发态势[9]。这些侵财性治安案件的发生,侵害了广大市民的生命财产安全,影响了市民的工作和生活,成为影响当前北京社区安全状况的突出问题。

2.流动人口违法犯罪问题突出。据北京市公安局统计,1996年北京市抓获的各类犯罪分子中,外地犯罪分子所占比例达50%,一些重点地区和城乡结合部高达70%-80%2002年,流动人口犯罪所占比例上升到58.7%2003年流动人口犯罪占北京市犯罪总量的62.1%2004年,北京市抓获外地犯罪嫌疑人占全部被抓人数的66.7%2005年,北京市通过破案抓获的外地犯罪嫌疑人占抓获案犯总数的69.66%2006年这一比例上升到72.4%[10]。流动人口违法犯罪问题日益突出,流动人口往往也是违法犯罪行为的受害者,成为影响北京社区安全的突出问题。

3.社区安全工作的性质不清。维护社区安全的机构主要是社区综治委,社区综治委是一个新生事物,目前社会各界对社区综治委的认识还不太统一,这与社区综治委的性质定位不明确有一定关系。有关文件规定,社区综治委是社区维护稳定和治安防范工作的议事协调机构,在社区党组织的领导下和街道(乡镇)综治委的指导下开展工作,可在实际操作中,社区民警、城管、流管、工商、司法等政府基层管理力量按要求都必须纳入其中,这就产生了一个政府管理与社区自治管理、法律法规与政府文件的关系问题。有的政府基层管理力量往往以“政府”自居,寻找各种借口,不参加社区综治委的议事,不接受社区综治委的协调,对社区综治委的安排推诿敷衍,对社区安全工作不重视、不配合。这一问题解决不好,就难免会出现社区综治委难以协调政府基层管理力量从而导致自身虚设的问题。要进一步明确社区综治委为社区安全促进机构,社区综治委是党委政府与企事业单位、社区居民之间的联系桥梁,社区民警、城管、流管、工商、司法等政府基层管理力量是社区综治委的重要成员,其职责就是围绕促进社区安全加强社会管理,其工作绩效必须由社区组织居民群众和企事业单位进行评议,从而培养政府基层管理力量等对社区的归属感,增强政府基层管理力量等对本社区安全工作的责任感。

4.社区安全工作的定位不明晰。社区综治委作为一个社区安全促进机构,其成员既有社区组织、也有政府基层管理力量,既有社区民警,也有保安和其他治安巡防力量,既有社区单位,也有社区居民。目前部分社区安全工作之所以难以开展,成效并不显著,关键在于其自身主体地位没有形成,不少社区综治委的成员只知道文件要求成立社区综治委,只知道文件规定要求自己参加社区综治委,因而只是被动地参加社区综治委的工作,还存在“等和靠”思想,并没有清晰地认识到社区综治委作为一个社区安全服务提供单位的主体地位。随着北京城市人口的不断增加,城市规模不断扩大,一个个新的居住小区不断涌现,原有的社会管理模式难以适应,因而城市的社会安全普遍受到各种因素的威胁。在这种情况下,原有的以街道、乡镇或派出所辖区作为一个基层安全服务提供单位在提供、生产基层安全服务工作已经显得力不从心、捉襟见肘,因此有必要进一步细分基层安全服务提供单位,社区综治委就是在这种形势下应运而生的。社区综治委通过整合社区各方力量,可以针对社区自身面临的安全形势和特点,通过一定的制度安排共同提供、生产社区安全服务。

5.社区安全工作的职责过窄。社区综治委作为一个社区安全促进机构,其职责应主要围绕促进社区安全来确定,因此,应在现有职责基础上对社区综治委的职责进行进一步的深化和拓展。目前,有关社区综治委的职责规定比较原则化,主要包括协商解决影响社区安全稳定的突出问题,整合各类治安防范力量,针对本地区治安特点制定和落实工作措施,组织开展“平安社区”创建活动,及时反馈安全稳定相关信息及居民群众对社会治安工作的意见要求等。应该说,这些职责规定都是很有针对性的,但与促进社区安全的要求相比,目前社区安全工作的内容还过于狭窄,主要集中在安全稳定和社会治安方面,需要进一步深化和拓展,将社区安全工作职责从“社会治安”向“社会安全”拓展。具体说来,社区应在全面调查基础上,对本社区(地区)影响安全稳定的各类危险源、主要风险、公共安全隐患、主要社会问题、主要危险地段、主要危险人群、主要危险时段、需要保护和关照的主要群体等进行全面的分析和评估。社区综治委成员应针对以上问题进行充分的沟通和协商,提出有针对性的安全防范措施,明确安全防范的具体责任单位、责任人,限期进行整改,构建本社区长效的安全促进运行机制,努力将本社区影响安全稳定的因素控制在最小限度,尽最大可能保障本社区居民群众的生命财产安全,最大限度地促进本社区的安全稳定。

6.社区开展安全工作的经验不足。不少社区反映,尽管社区综治委吸纳了社区单位作为综治委成员,但不少社区单位对社区的认同感还不强,对社区的共同体意识还不强,对社区缺乏责任感,对社区综治委的工作不参与、不配合,对社区治安防范和安全促进工作不主动,不积极,对本单位存在的安全隐患不重视,不整改。而基层社区本身已经承担了繁重的工作任务,但这些工作任务政出多门,要求不一,缺乏整合,基层社区组织常常忙于完成各个政府部门交办的各项工作任务而无暇顾及社区安全促进工作,对社区安全促进工作缺乏整体的思考和系统的把握,对本社区存在的各类安全隐患缺乏调查研究,对各类社会安全问题存在的原因缺少深刻分析,对安全促进工作处于“上级有布置、社区有落实”的被动工作状态,总体上对社区安全促进工作缺乏积极、主动的工作态度。因此,街道(乡镇)有必要加强对社区的培训和指导力度,加大对社区和社区安全工作的宣传力度,推动社区成员单位与居民群众之间的互动与合作,吸收流动人口代表参加社区综治委,增进居住人口与流动人口之间的互动和互信,努力增进本社区的社会资本,增强社区整合资源、开展工作的能力。经验表明,街道(乡镇)重视社区安全工作的,社区整合资源、开展安全工作的能力就会增强一些,社区安全促进的效果就会更好一些。

7.社区安全工作还缺乏保障。社区安全是社会安全的基础和保障,各项安全防范措施只有通过基层社区得到落实才能促进社会安全,而目前社区开展安全工作还缺乏足够的保障,特别是财力保障和法规保障。虽然不少社区已经成功了组织动员了一些社区单位出资出力,组织居民群众义务巡逻,改善物防、技防设施,但由于不同社区之间基础条件差异很大,本身拥有的资源差别很大,工作基础也不相同,不同的社区的工作效果很不一样。一些资源较丰富,基础条件较好的社区确实开展了一些卓有成效的工作,有的基础条件较差、社区单位较少、居民经济条件较差的社区却举步维艰,工作难以进行。要解决这一问题,就必须改变“重经济发展、轻社区安全”的传统观念,要按照社区承担的社区安全促进职责对社区开展安全工作所需经费进行科学预算,完善相关的法律法规。政府对社区安全促进工作的投入要纳入街道(乡镇)财政预算,并逐年随财政收入增加而同步增长,确保专款专用。要按照“政府出一些、社区单位出一些、居民群众出一些”的财力投入机制,建立社区安全工作的多元投入保障机制。要通过政府的引导作用,鼓励社区单位和居民群众积极参与社区安全促进,共同创造安全稳定的社区环境。针对部分工作条件较差、资源匮乏、困难居民相对集中的社区要制定相应的经费投入倾斜保障措施,确保这些存在困难的社区顺利地开展社区安全促进工作。

8.社区安全工作的绩效缺乏定期评估。国际经验表明,一项安全促进措施要得到持续有效的实施,除了要有明确的组织机构、持续的安全促进计划、具体的安全促进项目、规范的安全运行机制、稳定的安全投入保障、各方积极的安全参与外,还必须有安全绩效的定期评估。目前,北京的基层社区主要把创建“平安社区”作为自己的主要工作目标,北京“平安社区”的主要有以下几条,包括组织健全并运转良好、工作制度健全并定期告知、有专兼职的治安巡逻队伍和看门护院力量、物防技防设施齐全、社区可防性刑事发案率不超标、无重大治安案件和重大治安灾害事故、居民群众对社区治安的满意率在80%以上。这些评估标准主要集中在三个方面:一是组织、制度、队伍和物防技防;二是社区可防性刑事发案率和重大治安案件及重大治安灾害事故;三是居民群众对社区治安的满意率。应该说,这些评估标准抓住了社区安全目前的工作重心。但从社区安全促进的目标看,这些评估标准还是过于集中在社区治安和综治工作,因此对社区安全工作的绩效评估既不全面,也不定期,实际上对社区安全工作的促进作用有限。街道(乡镇)应作为评估主体,制定更全面的绩效评估标准,定期对社区安全工作的绩效进行评估,从而推动社区安全工作持续开展。

四、结语:借举办奥运会的“东风”,进一步促进北京社区安全的思考

随着首都经济社会的向前发展,社区安全的外延日益扩大,社区安全面临的形势更加严峻。随着奥运会的日益临近,北京的各项筹办工作紧张有序地进行,社区安全也应借举办奥运会的“东风”,进一步强化各项预防措施:一要加大社区安全工作的宣传力度,提高政府基层管理力量、社会单位、社区居民、社区组织的安全防范意识;二要进一步明确社区安全工作的范围和职责,并落实到有关组织、单位和个人,进一步强化社区安全工作的责任意识;三要进一步加强对社区安全工作的指导、协调和监督力度,街道办事处(乡镇)要切实负起指导、协调和监督的职责,公安派出所要切实发挥在社区安全工作中的主力军作用,要改变对社区民警的考核办法,引导社区民警将工作重心放在社区安全防范工作中来;四要积极创新措施,组建组织机构,帮助流动人口提高自我管理、自我防范、自我约束的能力,增进流动人口与其他社区居民的互动与互信,努力增进社区的社会资本,切实改善基层社区的安全状况;五要加强对社区安全工作的法律和经费保障,要从法律法规上进一步梳理和完善,使社区安全工作有法可依,将社区安全工作经费纳入财政预算,积极引导社区单位和物业企业加强安全防范,加强安全技能培训和安全防范演练,提高社区居民的安全防范意识和防范能力,形成邻里守望、共保安全的社区氛围,努力为2008年奥运会的成功举办营造安全和谐的城市环境。

 

 



[1] 本文发表在社会科学文献出版社20081月出版的《中国社区发展报告》(2007-2008)。

[2] 左颖:《北京首批国际安全社区诞生,四个街道获殊荣》,中国评论新闻,20071011

[3] 王安顺:《北京:把实现“平安奥运”作为平安建设阶段性目标》,中国平安网,2007416

[4] 王皓:《全市治安巡防队大比武成果汇报表演》,《北京日报》,2007729

[5] 王安顺:《北京:把实现“平安奥运”作为平安建设阶段性目标》,中国平安网,2007416

[6] 王宇:《首都启动治安志愿者筑城行动》,《法制网》,2006316

[7] 佚名:《北京流动人口达到357.3万》,《北京晚报》,20061030

[8] 饶沛:《北京探索流动人口管理新模式,住大院自治管理》,《法制晚报》,20071011

[9] 北京市公安局刑侦总队:《控制可防性案件发案势头的科学化研究》,《首都综治研究》,2007年第2期。

[10] 袁振龙:《社会资本与社会安全——关于北京城乡结合部地区增进社会资本促进社会安全的研究》,《中国人民公安大学学报》(社会科学版),2007年第3期。