首都社会治安综合治理研究所
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2006-2008综治所成果选编(4)

社会资本与社会安全[1]

——关于北京城乡结合部地区[2]增进社会资本促进社会安全[3]的研究

 

袁振龙

内容提要:位于城市周边的城乡结合部地区治安形势日趋严峻,其深层次原因在于城市化进程中城乡结合部地区社会资本的下降,其原有的“熟人社会”变成了新的“陌生人社会”,人们相互之间缺乏一定的互动网络与信任,行为容易“失范”。促进城乡结合部地区社会安全的基本策略是建立规范、构建网络、建立组织、重建信任,以增进这些地区的社会资本,这已经初步为北京城乡结合部地区的实践所证实。要更有效地维护好城乡结合部地区的社会安全,就必须适应城市化快速推进的形势变化,加快城乡结合部地区的社会管理体制变革,加强社区建设,促进政府管理力量与基层组织的合作,推进社区警务战略,形成警察与基层组织的良好合作关系,努力建立起规范,促进常住人口与流动人口的互动,建立起相互之间的信任关系,努力增进这些地区的社会资本。

关键词:社会资本  社会安全  增进  效果

 

一、社会资本与城乡结合部地区的安全问题

改革开放以来,随着我国经济的持续稳定发展,人民生活水平总体上稳步提升,社会建设的问题开始提上议事日程。社会安全是和谐社会的基本要求,又是社会建设的重要内容。当人们的基本生存问题得到解决之后,对于安全的需要就突显出来。社会安全是个体获得安全保障的重要前提,社会安全状况最终将影响到所有个体的安全状况。“在这个物质生活富裕的社会里,我们特别关注安全,而在那些较贫穷的地方,人们却把风险看做是生存环境中的正常现象”[4],这一结论对我们同样适用。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定把安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题均列为影响社会和谐的矛盾和问题。在有关“城市居民最担心的问题”的一个调查中,“安全”问题位列第一。随着生活水平的提高,人们对安全提出了更高的要求,社会安全既是一个社会良性运行的基础条件,又是一种巨大的社会需求。随着我国城市化进程的不断推进,大量的人口向城市特别是大城市的边缘地区(即“城乡结合部地区”)聚集,形成了社会治安问题集中的“环城带”。

根据奥斯特罗姆与布朗的研究,人们一般是在三种意义或三个层次上定义和使用“社会资本”概念的。第一个层次是狭义或微观层面的,主要指的是个人的联系,是属于个人的社会资本;第二个层次是过渡意义或中观层面的,指的是具有公共产品性质的社会资本;第三个层次是扩展意义或宏观层面的,这种社会资本与集体行为和公共政策相联系[5],普特南和布迪厄就是集体论的代表。本文是在第三个层次上使用“社会资本”概念的,目的是为了探讨社会资本与社会安全尤其是基层社会安全之间的关系。韦伯认为,社会学是一种“旨在对社会行为进行解释性理解,即解释社会行为的原因、过程和效果的科学”[6]。布迪厄也认为,社会学的任务就是“揭示构成社会宇宙的各种不同的社会世界中那些掩藏最深的结构,同时揭示那些确保这些结构得以再生产或转化的‘机制’”[7]

因此,本文尝试运用社会资本的理论视角来研究中国基层社会特别是大城市城乡结合部地区的安全及安全促进问题,研究的对象主要是北京市的城乡结合部地区。研究的主要内容包括:(1)北京市城乡结合部地区安全状况如何?其安全状况与该地区的社会资本状况存在什么样的联系?(2)面对本地区的安全状况,城乡结合部地区的基层组织采取了什么样的措施以增进或更新本地区的社会资本?社会资本状况的“更新”是否能够改善一个地区的安全状况,并使一个地区的安全状况向良性轨道“转化”?

二、城乡结合部地区安全状况恶化源于社会资本下降

从空间结构看,现代城市一般由市区及毗邻的郊区两部分构成,一般而言,市区处于一个城市的中心位置,郊区围绕在市区四周的环状地带。不过,如果你走入许多城市的近郊区,看到的既不是市区内的现代高楼大厦,也不是想象中的美丽田园风光,而是“环境卫生脏乱”、“市政设施滞后”、“私搭乱建严重”、“安全隐患突出”、“社会治安复杂”等景象,这是正处于城市化进程中许多城市的现实写照。生活环境的恶化使得城乡结合部地区社会治安环境“雪上加霜”:北京市挂牌督办的高发案地区几乎全部集中在城乡结合部地区。2006年,处于北京市城乡结合部地区的昌平、大兴、顺义、通州、房山五个区县刑事立案同比增长48.3%,高于全市平均增幅(11.6%)36.7个百分点,朝阳、海淀、丰台、石景山等区县也一直是北京治安案件的高发地区。2007年上半年北京市挂牌督办的50个高发案地区又有41个分布在朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、通州、顺义、昌平、房山9个区县,这些区县无一例外地处于近郊区和环城带。北京市城乡结合部地区的治安状况正趋于恶化,已成为北京社会安全问题极为突出的地区,这是无可争辩的事实。

城市结合部地区的安全状况与其人口结构是有一定关系的。在现代城市中,人口的分布是有一定规律的,是依据一定的空间位置有条理地组织起来的。罗伯特.帕克指出,“大城市是一个巨大的择选和筛选机制,它必然在全部居民之中挑选最适合在某一特定区域和特定范围内生活的个人”[8]。城乡结合部地区低廉的房租和较低的生活成本为流动人口提供了进入城市生活的第一步“阶梯”。北京市统计局提供的数据表明,2003年,北京市409.5万流动人口中,东城、西城、崇文、宣武四个中心城区有37.4万人,占流动人口总量的9.1%;朝阳、海淀、丰台和石景山四个近郊区共229万人,占流动人口总量的55.9%;远郊区县有143.1万人,占35.0%,流动人口的分布以城近郊区最为集中。目前北京市的流动人口分布正逐渐从朝阳、海淀、丰台、石景山等近郊区向大兴、通州、顺义、昌平和房山等环城带区县推移,总的说来,上述9区是北京市流动人口分布最集中的区县。据北京市社会科学院统计,北京市五环内流动人口规模在3000人以上的行政村有72个,占五环内行政村总数的64.3%112个行政村流动人口超过本村常住人口的有73个,占五环内行政村总数的65.2%;流动人口超过本村常住人口2倍的有40个,占五环内行政村总数的35.7%,城乡结合部地区已经成为流动人口的主要聚居地,这是不争的事实。北京市高发案地区的分布与流动人口的分布存在着较多的重合性,流动人口聚居的地区几乎无一例外地成为治安状况不好的地区,原因到底是什么呢?

郑杭生、李路路教授指出,社会资源的大规模流动本身就蕴含了巨大的风险,而且会强化其他原因产生的各种社会风险[9]穆光宗教授也指出,过度集中的人口是有风险的,会在短期内导致人口、资源、环境匹配关系的失调,过度城市化以及人口因利益的驱动在某一个小区域的集结体现的就是这种社会安全问题。流动人口的大量涌入不仅加剧了城乡结合部地区的资源紧张、基础设施滞后等问题,而且增加了城乡结合部地区的风险,引发出大量的违法犯罪问题。据北京市公安局统计,1996年北京市抓获的各类犯罪分子中,外地犯罪分子所占比例达50%,一些重点地区和城乡结合部高达70%-80%2002年,流动人口犯罪所占比例上升到58.7%2003年流动人口犯罪占北京市犯罪总量的62.1%2004年,北京市抓获外地犯罪嫌疑人占全部被抓人数的66.7%2005年,北京市通过破案抓获的外地犯罪嫌疑人占抓获案犯总数的69.66%2006年这一比例上升到72.4%,流动人口违法犯罪问题日益突出,严重影响了城市特别是城乡结合部地区的安全状况。北京市社会科学院2006年对北京市五环内112个行政村的调查也表明,在城乡结合部的农村地区,治安状况普遍不好。问卷结果显示,52.2%的村(居)民(927人)将“治安不好”列为本村存在的主要问题,44.9%的流动人口(719人)也认为“治安不好”是所在行政村的主要问题之一。

“流动本身蕴含并强化了社会风险”从宏观层面上较好地解释了人口流动违法犯罪现象增多的可能性。那么,从微观层面看,又是什么社会因素导致了城乡结合部地区违法犯罪活动较多,治安状况不好呢?为什么主要是城乡结合部地区而不是其他地区治安状况不好呢?这可以从社会资本的理论视角进行解释:在城市化加速的进程中,城乡结合部地区在短期内被动地纳入了城市的“版图”,从原来的纯农村地区变成了城乡交叉的结合部地区;在这一过渡期内,该地区原有的社会关系网络受到强烈冲击,原有的社会管理模式难以应对人口剧增的压力,流动人口的大量涌入使得城乡结合部地区由原来相互之间较为熟悉的“熟人社会”变成了互不熟悉的“陌生人社会”。由于新的社会关系网络尚未形成,新的社会管理模式还未健全,新的社会规范尚未确立,社会信任也未建立,该地区的社会资本骤然下降,预防和应对各种社会风险的能力降低,以致治安案件高发。对北京市犯罪流动人口的调查表明,一些调查对象到北京来纯粹是“碰运气”,一旦费了很多周折,找不到合适的工作,或因工作不稳定成为无业游民,又没有返乡的路费;即使能找到一份工作,由于自身无多高的技术和能力,收入低,生活上没有保障;大多数流动人口又不愿回到农村;当打工困难、挣钱不多、致富无望的时候,就容易产生强烈的失落感和被剥夺的心态,尤其是与城市里的富裕阶层对比时,很容易产生用非法手段牟取财富的行为。这表明,信任、规范与网络的缺乏容易造成人们行为失范,走上用非法手段牟取财富的道路。

总之,快速的城市化进程冲击甚至破坏了城乡结合部地区原有的社会秩序,由于城乡结合部地区的流动人口在短期内剧增,“人口流动”与“相对集中”两个因素叠加在一起,使得城乡结合部地区的社会风险扩大,而相应的社会管理相对滞后,应对社会风险的能力也没有相应提高,这直接削弱了城乡结合部地区社会资本的增加,社会资本“不增反降”导致城乡结合部地区治安状况趋于“恶化”。

三、城乡结合部地区增进社会资本的努力及其效果

在普特南看来,社会资本就是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率[10]。如果一个地区社会组织有力,规范到位,人们之间充满信任,大家形成了密切的关系网络,意味着该地区的社会资本较强,反之则弱。社会资本越强,则人们之间的信任关系容易建立;社会资本越弱,人们互相之间就难以形成一定的信任关系,北京市城乡结合部地区治安状况不佳在很大程度上是该地区社会资本下降的结果。北京市社会科学院2006年开展的对北京市五环内行政村的问卷调查表明,大家普遍认为本村的治安状况“不好”,流动人口“太多”,但仅72名村民认为“流动人口扰乱社会治安”,占问卷对象总数的4%,而认为需要加强“环境卫生”、“流动人口”和“治安”管理的分别占72.3%55.4%55.4%。这表明,村民们并没有简单地把流动人口本身作为城乡结合部安全状况不佳的主要原因,他们迫切希望加强本地区的社会管理。

现代化的过程既是社会一体化的过程,也是社会个体化的过程。按照贝克的说法,个体化是现代教育、劳动力市场的流动性、社会竞争以及现代居住方式等力量综合作用的结果。个体化的过程使得个体从传统的支持网络中分离出来,失去了来自家庭、邻里、朋友、伙伴网络的保障和支持方式。人们找不到可靠的保障和长久的支持,个体在面对社会时,感到孤立无援,遭受各种风险袭击的可能性加大,因而危机和不安全的感觉时时相伴[11]。在新的“陌生”环境里,流动人口一旦缺乏有效的社会支持(社会信任、参与网络),又缺少有力的规范约束(规范),就很容易行为“失范”而走上违法犯罪道路。在城乡结合部地区社会管理体制短期内难以根本改革的情况下,通过建立规范、构建网络、建立组织可以增进城乡结合部地区的社会资本,增进社会资本是城乡结合部地区促进社会安全的主要策略选择。不少社会科学家认为,社会资本不仅具有经济学的意义,更重要的具有政治学的意义,它强调集体行为或组织行为的重要性。科尔曼就认为,社会资本就是潜藏于社会结构中并为其中的行动者的行动提供便利的社会资源,这种社会资源在社会生活中起着积极的作用[12]

面对本地区流动人口剧增、社会治安状况恶化的严峻形势,北京市城乡结合部地区开展了多方面的努力,这些努力主要围绕着增进地区社会资本:如建立规范、构建网络、成立组织等来进行。如果一个组织(地区)能够有效地建立规范、构建网络、成立组织,并成功地实现团结协作,就意味着该组织(地区)社会资本存量的增加,治安状况就有可能趋向好转。

1.建立规范:科尔曼认为,规范向人们指明了什么样的行动是符合体统或正确的。“社会规范是人们有意创造的,如果规范为社会成员所遵守,他们将获益;如果人们违背规范,他们将受到伤害”[13]。流动人口的增加是与房屋出租联系在一起的。在一般人的观念中,房屋出租是一种“纯粹”的市场行为,应该由市场机制进行调节,政府或社会不应该对房屋出租进行干预,因此他们主张对房屋出租“放任不管”。还有人认为,城乡结合部地区出租的房屋大多是违法建设,而且存在大量的安全隐患,根本就不具备出租的条件,主张对这类房屋出租行为“予以取缔并严厉打击”。从现实的条件分析,对房屋出租“放任不管”已经被实践证明是行不通的,市场也会“失效”,城乡结合部地区治安状况恶化就是“放任不管”的后果之一;对非法房屋出租行为予以取缔则打击面过宽,不但难以得到城乡结合部地区基层群众的广泛支持,而且成本过高,近期内显然不太可能全部实现。因此,要有效地治理城乡结合部地区的治安状况,促进地区安全,就必须探索更加现实可行的途径,形成一定的行为准则。行为准则是由生活在同一网络中的成员通过相互交往达成的社会契约而来的。为做好流动人口管理与服务工作,丰台区从现实情况出发,积极探索契约化管理工作模式,其中的一项主要内容就是在有关部门的指导和保障下,社区居委会和村委会依照法律和民主程序,制定出租房屋管理的村规民约,以村(居)民代表大会讨论表决的方式确定地区出租标准、“禁租”情形及违禁对策等公约内容,对房屋出租行为进行规范。

这一规范的建立,有效地增进了该地区的社会资本,首先是为制定好村规民约,基层组织广泛地征求了群众意见,有效地调动了广大村(居)民参与社会管理、规范房屋出租行为的自觉性,形成了关于房屋出租的广泛共识,这无疑大大吸引了村(居)民对房屋出租问题的关注;其次,为有效落实好村规民约,基层组织广泛开展了出租房屋和流动人口基础数据的调查摸底工作,建立了出租房屋和流动人口的基础台帐,这为加强社会管理、规范出租行为奠定了坚实的基础;第三,通过召开村(居)代表大会,将《公约》纳入村(居)民自治章程,形成规范性约定,并发至所有村(居)民家中,做到让规范家喻户晓,并内化为村(居)民的自觉行动;第四,社区居委会、村委会将保安员、协管员和社会治安巡逻志愿者组建成统一的专职巡查队伍,定期对出租房屋开展安全检查、治安巡逻等,发现违约者,及时纠正,督促整改,有效地促进了规范的落实;第五,定期公布房屋出租情况、检查情况和违规房主情况,形成有力的社会监督;第六,在契约化管理过程中,注重在每个环节都注意吸纳流动人口代表参加,流动人口对社区(村)出租房屋的安全性、合法性可以发表意见,有力地保护了流动人口的合法权益和安全,使流动人口由过去的防范对象变成了防范的有生力量。通过建立规范,丰台区城乡结合部地区的房屋出租行为有了一定之规,不仅增强了基层组织及居民群众对本地区出租房屋、流动人口的了解,而且增进了流动人口对该地区的了解和信任,部分地区的治安状况明显好转,治安环境明显改观。

2.构建网络:社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格性网络[14],构建网络的关键在于有效地将不同群体、不同组织联系起来。这类网络不仅在市场关系中极为重要,在促进社会安全方面也同样很有意义。北京市朝阳区太阳宫乡牛王庙村从2005年起对流动人口实行网格化管理,将本村按居住区域共划分为6片,每片50-60自然户,每片配备2名管理员,负责对流动人口进行登记管理,自从实行网格化管理后,治安状况得到很大改善,也很受流动人口欢迎。

大兴区构建网络的探索也值得关注。大兴区的北部五镇紧接朝阳、丰台等区县,处于城乡结合部地区,共有90个行政村。这五个乡镇共同的特点就是当地流动人口的数量远远超过常住人口的数量,刑事发案占大兴区发案数的60%以上,属于治安状况不佳的地区。目前,这些乡镇大部分地区依旧按照农村地区管理,管理力量是按照当地常住人口的数量配备的,少量的管理力量要对大量的常住人口和流动人口实行有效管理,难度显然很大。比如狼垡地区西临房山、北接丰台,是个三区交界的地方,面积17万平方公里,常住人口6700人,流动人口近3万人,地区学校、物流、驾校等企业相对集中,一度案件高发,他们通过成立物流园自保组织、学校自保组织、驾校自保组织、企业大院自保组织等自治组织,有效地将地区各类企业单位编织成网,形成齐抓共管安全的网络,有效地促进了该地区的安全状况。

再如西红门镇面积32平方公里,27个行政村,常住人口2.5万人,流动人口近10万人,个体商户6800多家,企业4000多家,该镇目前共设两个派出所,警力61人,平均1名警察的管理面积是0.5平方公里以上,管理人口2000多人,管理个体商户100余户,企业60余家。特别是随着城市化进程的加快,原来的行政区划之间出现了很多治安盲点,西红门镇一度成为大兴区案件高发地区之一。为了应对严峻的治安形势,西红门镇将全镇按地域重新划分为12块,相邻或相近的2-3个村或居民小组组成“地区综治委”,并将城管、工商、流动人口管理等人员分别纳入地区综治委。每个地区综治委配备12-30人的专职巡防力量,民警负责指导责任区的巡逻、入户调查的培训,形成一定范围的村户联勤。通过建立地区综治委,将广大地域内的行政村分别纳入了一个个完整的巡防网络,政府管理力量、基层组织、村民、商户、企业及流动人口通过“地区综治委”有效地联系起来,12个巡防网络全面覆盖全镇。通过“五见面”、互查等一系列配套制度[15]的建立,西红门镇的巡防网络经过一段时间的运行取得了明显的成效。20061-11月,在全市刑事发案继续上升、城乡结合部地区刑事发案增高,且警力配置没有明显增加的情况下,西红门镇刑事发案下降了20.05%,流动人口登记率达95%,全镇每年投入安全防范经费达10万元以上的行政村有9个,全镇27个行政村有3个全年实现“零发案”,12个行政村案件下降在20%以上。这些数据有力地证明,通过构建有效的网络,西红门地区的社会资本得到明显加强,治安状况明显好转。

3.成立组织:科尔曼认为,社会资本包括信任关系、规范、权威关系、信息网络、多功能社会组织、有意创建的组织等多种形式[16]。很显然,在科尔曼看来,“组织”也是社会资本的一种重要形式。他认为社会资本具有两个性质,一是社会资本具有不可转让性,二是对于收益者来说,它不是一种私人资产,更具有公共物品的性质。包括志愿性社团在内的社会组织正是社会资本的一种基本模型。普特南在分析意大利地区的社会资本时指出:“意大利一些地区有许多合唱协会、足球队、观鸟俱乐部和‘扶轮国际’分社。这些地区的大多数公民急切地从每天的报纸上读取有关社群事务的消息。他们为公共问题而忙忙碌碌……”[17]。北京的一些基层社区成立的流动人口自管协会,正是这一类组织。流动人口通过自管协会这一平台彼此相识,扩大了社会交往的网络与交流的渠道,有的流动人口通过自管协会找到了工作,提高了素质,流动人口的安全意识也不断增强,自管协会通过开展有效的服务和互相监督实现了对流动人口有效的管理,促进流动人口之间及流动人口与常住人口之间的信任,大大提高了该地区的社会资本,建立了流动人口自管协会的社区无一例外地治安状况趋于好转。

基层社区处在治安防范工作的第一线和最前沿,一个社区的治安状况如何,关键在于基层社区整合社区治安资源的能力高低。如何有效地整合社区各类人力、物力及治安资源,提升社区社会资本,搞好社区治安防范,是基层社区开展社区建设的一项重要内容。从2005年,丰台区开始在辖区所有社区成立了社区综治委这一组织,这一创新经验后来推广到北京全市。社区综治委这一组织的成立不仅有效地整合了社区内的居民和组织,而且在引导社区居民和组织维护社区治安上发挥了良好的作用,大大提升了社区的社会资本,并有力地改进了本社区的治安状况。这主要表现在以下几个方面:

一是整合了更多的人力资源。社区综治委的成立,使社区居民委员会、物业公司、社会单位和社区民警能够定期召开会议,共同研究解决社区治安存在的问题,既做到了有关各方的相互沟通,又实现了综治力量的有效整合。在原有治保积极分子的基础上,辖区单位安保干部、保安员、保洁员、流动人口都成为社区巡逻队伍的成员,社区巡逻队伍力量明显加强;二是理顺了关系,使得同样的治安资源能够发挥出更大的效率。社区综治委由社区党组织直接领导,既加强了党在社区层面对综治工作的领导,又有利于协调辖区各类社会单位的综治工作。社区综治委比以前的社区治保委员会更有权威,社区大单位一般都是社区综治委的成员单位,社区综治会议由原来的开会发通知转变为综治成员根据辖区治安情况和任务自主决定会议的时间和主题,使得社区综治委会议开会有准备,工作有安排,安排有落实。社区内的集体、私营、个体等经营单位也由以前的综治工作“局外人”变成了社区“家里人”,大大提高最社区综治工作的社会化程度。三是搭建了平台,大大推进了社区警务战略。以前社区民警由于时间、精力有限等各方面原因,只能指导一个又一个单位的治安防范,社区治安防范工作难以全面推进。社区综治委成立后,社区民警通过社区综治委这一平台,所有的治安防范工作都可以迅速在所有辖区社会单位和社区中得到落实,专群结合、群防群治真正落到实处。四是治安防范工作主动性大大增强。以前,社区只能按照街道的布置开展工作,治安防范被动、滞后,效果也不理想。社区综治委成立后,社区能够主动根据各自实际,将涉及社区治安的11项工作任务全盘考虑,制订计划,协调社区居民、社会单位、经济组织齐抓共管,按照有关制度和程序进行操作,社区治安防范工作开展得有声有色,不少社区长期存在的治安隐患迅速得到消除。如蒋家坟社区出租房一度多达3000多间,出租大院10个,住有流动人口1万余人,社区内违章建筑丛生,安全隐患突出,仅2004年刑事立案42起,治安案件512起。社区综治委成立后,通过向上级综治部门报告,2005年区综治办协调各政府职能部门进行重点整治,拆除了部分违法建设,取缔无照经营,清除非法广告牌匾,劝离流动人口5000余人,自20054月开展整治行动后,该社区仅发生刑事案件1起,治安案件3起,分别比2004年同期减少2起和1起。丰台区通过建立社区综治委等这一组织,大大提高了社区治安防范工作的社会化程度,优化了社区治安防范的资源配置,有效地了改善了社区的治安状况。

四、结 

科尔曼认为,尽管社会资本有一些负面作用,但其正功能始终大于负功能,因此应不断增进社会资本,促进社会整合,控制社会风险。风险社会理论提出,为了应对现代社会风险,国家的角色应该从“警察型国家”转变为“警戒型国家”,国家的目标不在于控制某种确定的风险,而在于保持对各种风险发生的警戒能力[18]。北京市城乡结合部地区在没有增加警力配置的前提下增进社会资本的努力正是为了提高应对各种风险发生的警戒能力,他们建立规范、构建网络、建立组织的努力已经取得了初步的效果。不过,这些努力虽然可贵,但还有待继续推进,要促进城乡结合部地区治安状况的根本好转,还必须适应城市化不断加速的进程,进一步促进城乡结合部地区社会管理体制的转变,推进城乡结合部地区的社区建设,引导政府管理力量与社会组织形成良好的合作关系,推进社区警务战略,促进警察与基层组织的良好合作,增进城乡结合部的社会资本,在城乡结合部地区建立起良好的社会信任关系,促进该地区常住人口与流动人口的融合与互信。社会信任是一种重要的社会整合和控制机制,是维系社会系统的重要凝聚力。良好的信任关系有利于消除社会越轨行为,而不信任则会产生和推动社会越轨行为。不信任会把一些有心融入社会和某个群体的社会成员排斥在外,而这样一种被排斥在外的境遇则会推动这些社会成员走上越轨的道路[19]。信任是在个人通过一系列交往觉得某人可靠的基础上形成的。增进常住人口与流动人口的互动和合作,是城乡结合部地区推进社区建设、重建社会信任的主要任务之一。随着常住人口与流动人口之间、流动人口之间良好信任关系的形成,社会规范、互动网络、社会组织将会发挥出更大的效用,城乡结合部地区的社会发展将步入良性的轨道,社会安全将得到更有效的维护。


社会治安社会参与的类型及其动力机制初探[20]

袁振龙

 

内容提要:本文在明确定义社会治安社会参与的基础上,分析了社会治安社会参与的五种类型,剖析了社会治安社会参与的四种动力机制,对社会治安社会参与存在的四个方面的问题进行了简要分析。文章认为,加强社会治安社会参与是实现良好社会治安的治本之策。

关键词:社会治安  社会参与  类型  动力机制

 

一、社会治安社会参与的历史传统

所谓“社会治安的社会参与”,是指社会和公民为改善社会治安状况,维护社会安全而采取各种实际行动参与社会治安防控的行为。早期著名的治安“皮尔”准则[21]就十分重视社会治安的社会参与,9条准则中就有4条与社会参与相关。其中第二条明确指出,“警察履行义务的能力取决于公众对警察的出现、行动和行为的支持……”,第三条强调“警察必须确保公众在自愿遵守能够保障和维护他们的利益的法律时进行心甘情愿的合作”,第四条指出“公众的合作可以减少警察在获取目标时使用武力和强制措施的必要性”,第七条提出“警察在任何时候都要同公众保持良好的关系”。尽管“皮尔”准则提出时主要需要解决的是当时人们质疑“警察合法性”的问题,但“皮尔”准则对公众支持、公众合作及良好警民关系的强调,为后来的社会治安社会参与提供了重要的传统。

为了应对日益增多的犯罪及治安问题,从20世纪60年代开始,社区警务战略首先在美国出现,其后在欧美其他许多国家得到广泛应用。尽管由于世界各国政治、经济、社会、文化情况不同,各国的社区警务经验模式有所不同,但每个国家的社区警务战略都无一例外地强调加强与社区的合作,以共同承担起预防和控制犯罪的责任。社区警务战略的核心是“警察、公民及其他可能对社会治安工作有益的公共服务机构的伙伴关系”[22],其实质就是要动员社会各个方面的力量参与社会治安。

中国早在隋唐时期就出现了包括坊内每五户居民相互连环保的“团保”的多层次社会治安网络,对城市社会实行着严密的社会控制[23]。这种“居民相互连环保”可以看作是发动社会相互监督的一个极端。清未,中国开始出现现代意义上的警察,民国时期,出现了“民众警察化”[24]的思想,即强调警察应当激发民众固有的安全意识,养成民众的自卫心理,从自警入手,达到保障安全的目的。新中国建立后,形成了有中国特色的人民警察理论及实践[25]。人民警察理论及实践强调人民警察来自人民、服务人民,要听取人民群众意见,接受人民群众监督,坚持群众路线,注意发动群众,运用群众工作方法,等等。正是由于有了群众和社会的广泛参与,我国的社会治安才取得了令国人自豪、让世界瞩目的良好效果。

改革开放以来,为了应对青少年违法犯罪现象日益增多的现实,我国开始形成社会治安综合治理的方针,并于20世纪90年代建立了社会治安综合治理的体制。社会治安综合治理工作范围,大致包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等六个方面[26]。无论哪一个方面,都充分强调社会参与的重要性。在“打击”方面,强调既要进一步加强政法部门的专门工作,又要在各部门、各单位的积极配合下,充分发动和依靠广大人民群众。在“防范”方面,强调要广泛发动和组织群众,加强机关、学校、企事业单位内部的安全保卫工作和技术防范措施,要加强城镇居民楼院的安全防范措施,要广泛组织职工、群众,积极协助人民警察等。在“教育”方面,强调社会、学校、各部门、各单位要密切合作。在“管理”方面,强调要加强各方面的行政管理工作,以堵塞犯罪空隙。在“建设”方面,强调要建设好城乡基层组织,使综合治理的各项措施落实到基层,落实到群众中去。在“改造”方面,强调改造工作要向前、向外、向后延伸,动员全社会都来参与、支持改造工作。

国内外的经验充分表明,社会治安社会参与有着悠久的历史传统,没有社会的广泛参与和支持,仅仅依靠公安机关一家单打独斗是很难实现社会治安的良好目标的。经过近60年特别是改革开放30年来的探索实践,各级党委政府特别是公安机关已经普遍认识到,在社会主义市场经济条件下,要改善社会治安状况,维护好社会安全,就必须充分发挥社会单位、社会团体和居民群众参与社会治安的积极性、主动性和创造性。

二、社会治安社会参与的主要类型

随着社会的发展进步,公众越来越多地参与到公共事务中来,参与的范围越来越广,政治生活、经济生活、文化生活、社会生活都是公众参与的领域。与一般意义上的公众参与不同,社会治安社会参与只是公众参与中的一种,社会治安社会参与的主要目标就是为了改善社会治安状况,维护社会安全。所谓“公众参与”,是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[27],这种公众参与实际上主要是一种政治参与,是指公民要尽可能对国家政治生活和政治决策产生影响。德国的托马斯·海贝勒也将社会参与看作是政治参与的一个组成部分,他认为,“政治参与指公民个人的那样一些活动,它们以多多少少直接影响政府官员的决策及其行为为目的”[28]

根据社会治安社会参与的内容不同,社会治安社会参与大致可以划分为决策参与、执行参与和监督参与三种。社会治安的决策参与,是指在维护社会治安的过程中,在公安机关的指导下,有关单位或基层根据本单位、本地区的实际情况,制定社会治安防控计划和方案的过程,这种参与具有一定的地域性,自主性较强。社会治安的执行参与,主要是指有关单位、有关部门及基层按照公安机关的布置部署参与治安防控工作,这种参与比较全面,覆盖靂广。社会治安的监督参与,是指社会倄界和基层群众治安工佌监督的参䘎,监督参与相对比较广泛。

根据社会治安社会参与主体的不同,社会治安社会参与主要叧以分为职责性参与、职业性参与、自治性参与、协助性参与和志愿性参与。这些不同形式的社会参与组合在一起,形成了有层次、互相配合、相互衔接、较为严密的社会治安群防群治体系。

1)职责性参与 所谓“职责性参与”,主要是指党委政府有关部门、社会有关单位等由岗位职责决定而参与社会治安的行为。这主要包括担任各级社会治安综合治理委员会委员犄成员单位领导,企事业单位、社会团体、社会组织中的治安保卫组织,包括护厂队、护校队、单位内部联防队等。比如首釽综治委在《关于迋一步发挥成员单位在首都社会治安综合治理工作中作用的意见》就明确提出,首都综治委成员单位在社会治安绬合治理工作中的主要职责是“两个参与一个负责”,“两个参与”一是参与首都综治委议事工作,根据全市社会治安状况,共同研究提出全市社会治安综合治理工作的方针、政策和重大措施;二是结合本部门职能特点,在首都综治办组织协调下,参与解决突出治安问题。随着我国新经济组织、新社会组织的不断涌现,一些基层开始探索在新经济组织、新社会组织中设立专门的综治工作站。为了破解新经济组织的安全难题,海淀区在中关村科技园区企业设立综治工作站,综治工作站站长由企业产权单位安保负责人担任,副站长若干名,由入驻各企业负责人、社区民警担任,成员主要由各公司内保负责人、企业治安志愿者代表及员工代表等组成,其主要职责是参与地区社会治安防控体系建设,组织整合单位内部治安防范力量,做好群防群治工作。职责性参与的最大特点是,这些成员参与社会治安工作都是由其岗位职责决定的,随着岗位职责的转换,参与社会治安工作的主体会随之发生变化。

2.职业性参与。所谓“职业性参与”,是指一些单位专门参与社会治安工作,其成员将参与社会治安工作作为一种职业来看待。目前,这种职业性参与最典型的主要是提供各类治安服务、参与维护治安的保安服务公司、保安押运企业、专职社会治安巡防队等。保安服务公司和保安押运企业已经发展成为我国社会治安社会参与的重要力量。据了解,目前中国大陆地区的各类保安服务公司、保安押运企业的从业人员已经远远超过中国警力的数量,是我国社会治安不可或缺的一支重要的职业社会力量。专职社会治安巡防队是近年来各地为了弥补警力不足而重点建设的一支专职群防力量,其主要任务就是在地区派出所的组织带领下,在指定区域内开展治安巡逻防范,认真查找影响辖区社会稳定和治安秩序的突出问题或隐患,积极开展治安防范知识宣传,依法采取有效措施,制止正在发生的违法犯罪行为等。据了解,目前北京全市有4万多名专职巡防队员,这支巡防队伍在社会治安防控中已经发挥了不可忽视的重要作用,比如北京市大兴区的巡防队仅2007年就协助公安机关破案1000余起,抓获各类犯罪嫌疑人680余人。2005年,北京市房山区组建了村级(社区)专职治安员队伍,这是一支经过严格选拔、系统培训、任务明确的职业化治安员队伍,被老百姓亲切地称为“村警”,专职治安员的主要职责是:在本村(社区)内开展治安巡逻,发现和消除治安隐患,制止正在实施的不法侵害行为等。自实行专职治安员以来到2006年底,房山区行政村(社区)可防性案件就实现了下降的目标,调解邻里纠纷1200余件,入户宣传34600人次,为公安机关提供各类信息2300余条,破获各类案件256起,有效预防各种纠纷和治安事件1268件。相比较而言,职业性参与力量的专业性较强,也比较稳定,是一种职业性的辅警力量,是社会治安社会参与的一支主力军。

3.自治性参与。所谓“自治性参与”,是指在基层社区(村)通过居民(村民)自治的形式参与社会治安的一种形式。我国《居民委员会组织法》(198912月)明确规定,居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,其任务之一是“协助维护社会治安”,居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫等委员会,《村民委员会组织法》(1999)也有类似的规定。这是我国社会治安社会参与的基层依靠力量。近些年,北京市在基层创新探索经验的基础上,在全市所有社区成立了社区综治委,社区综治委是社区维护稳定和治安防范工作的议事协调机构,其职责共有五条[29],主要是参与社会治安防控。大兴区西红门镇为了应对地区严峻的治安形势,将全镇27个村按地域重新划分为12块,相邻的2-3个村或居民小组组成地区综合治理委员会,有效地将政府管理力量、基层组织、村民、商户、企业及流动人口组织起来,每个地区综治委配备12-30名专职巡防队员。通过地区综治委这一自治性组织协调各方参与维护社会治安,20061月至11月,在北京全市刑事发案继续上升、城乡结合部地区刑事发案增加而警力配置没有明显增加的情况下,西红门镇的刑事发案下降了20.05%,全镇27个行政村有3个全年实现“零”发案,12个行政村案件下降在20%以上[30]

4.志愿性参与。所谓“志愿性参与”是指市民自愿地、不计报酬地参与社会治安的行为,这是一种作为社会美德的志愿服务。最典型的社会治安志愿性参与,是治安巡逻志愿者。北京市的治安巡逻志愿者队伍达到30万余人,流动人口治安志愿者达到8万余人[31],这是具有首都特色的社会治安整体防控网络的重要组成部分。治安志愿者每年要主动利用空余时间参加社区(村)的治安巡逻活动,在重大节假日、重大活动或高发案时期,志愿者要集中开展治安巡逻。月坛街道共有2849名治安巡逻志愿者,他们在街道和派出所的统一协调组织下,参加了地区的日常和重点时期治安巡逻,在地区的主要大街和居民院落时时都能看到治安巡逻志愿者的身影。在不少社区,特别是一些老旧社区,由于缺乏物业管理或安全管理不到位,社区内的老年人就自发地组织起来,组成治安巡逻队,轮流值班,开展日常的社区治安巡逻。有不少社区治安志愿者表示,“巡逻是纯自愿的,要是给钱我们就不去了”[32]。社区居民参与治安巡逻,自觉性都很高,能够严格地遵守治安巡逻队的纪律,“有的治安志愿者有时自己去不了,就让家里人去,只要轮到自己,准忘不了”[33]。市民志愿性参与是社会治安实行“专群结合、群防群治”的重要载体之一,是公安专门机关和职业辅警力量的重要补充。

5.协助性参与。所谓“协助性参与”,是指从事不同职业的社会人员及各类协管员,在基层街道社区组织下,协助参与社会治安防控的行为。在不同的街道社区,协助性参与的方式可能有所不同,但协助性参与已经成为首都社会治安防控的特色之一。协助性参与的主要力量之一就是由政府出资聘请的各类协管员,但他们协管的主要事务各不相同,如交通协管员、城管协管员等。据统计,目前北京市共有各类协管员18种。这些协管员在协管各自事务的同时,往往也被基层街道社区组织动员起来,参与社会治安防控。协助性参与的另一支重要力量是各类街面工作人员,如文明乘车监督员、社区服务网点人员、城市网格管理员、报刊零售员、清扫保洁员等。北京市西城区月坛街道组织的各类协警力量达630余人,他们通过制定并实施《协警人员工作职责》、《协警力量报警制度》、《协警力量领导小组联席会议制度》、《协警人员奖励办法细则》等,有效地发挥了他们的作用。这些社会力量被组织起来后,成为覆盖城市主要街巷的协警力量,他们的广泛分布和存在有效地预防和减少了各类违法犯罪活动的发生,并同时为公安机关、城管部门提供了大量有价值的信息和线索,为维护首都社会治安秩序做出了不可忽视的重大贡献。

三、社会治安社会参与的动力机制

坚持发动群众,组织群众,依靠群众,努力挖掘蕴藏在人民群众中的丰富资源,是我国社会治安工作之所以能够取得良好效果的一条重要经验。从社会治安的性质分析,社会治安是一种具有公共性质的产品,一个城市的社会治安状况好,所有在此工作学习生活的市民都会从中受益,从这个角度看,所有参与社会治安的社会力量和其他市民一样,都是城市良好社会治安秩序的受益者或消费者;但参与维护社会治安的各种社会力量由于提供了各类治安服务,因此同时又是社会治安服务的提供者。有人提出,社会治安是一种公共产品,即使我不参与维护社会治安,我也同样可以从良好的社会治安状况受益,那么,如何认识和解决社会治安中存在的“搭便车”问题呢?或者说,促使社会力量参与社会治安的动力是什么。在我看来,尽管不同的社会参与方式其动力可能有所不同,但这些动力不外乎以下几个方面。

1.责任式动力。社会治安社会参与最好的动力机制就是将维护社会治安内化成自己的责任,社会成员愿意通过自觉地履行责任来提供社会治安服务,这是最持久、最有效的社会治安社会参与源泉。无论是职责性参与还是职业性参与,无论是自治性参与、志愿性参与还是协助性参与,这些广泛的社会力量之所以愿意投入到维护社会治安上来,责任是最好的动力。这些社会治安社会参与都有一个明确责任、形成共识、内化于心、自觉履行的过程,正如有的治安巡逻志愿者说的那样,“只要轮到自己,准忘不了”。

2.保障式动力。社会力量参与社会治安另一个重要动力是保障。这类保障主要有两个方面,首先,良好的社会治安环境能够给市民提供安全的工作、生活、学习环境,能够满足市民的安全需求,实现安全保障。市民以实际行动参与到维护社会治安中来,就可以有力地维护好自己的家园安全,这既可以为自己、也为家人、邻里、同事及其他人提供安全的生活工作环境。其次,参与社会治安也是不少社会力量实现就业、保障生活的重要途径,因此这些社会力量有动力做好本职工作或兼职工作,以实现更好的职业保障。

3.组织式动力。社会中蕴藏着丰富的人力、物力、财力资源,如何更好地组织动员这些资源参与到社会治安中来,实现各类资源的优化配置,这是各级社会治安综合治理部门和公安机关考虑最多的事情。通过组建社会治安专职巡防队、社区综治委、社会治安巡逻志愿者、专职治安员及各类协警队伍等,首都北京已经较为有效地组织动员了各种可以利用的社会力量,织密了社会治安防控网络,大大增强了社会治安防控的有生力量。

4.榜样式动力。鼓励社会力量更好地参与社会治安的一种常用方式,便是运用绩效管理,评先奖优。比如,许多基层街道社区都会开展社会治安综合治理工作的评先奖优活动,根据各社会单位、各社区、治安巡防队员、治安巡逻志愿者、居民治保积极分子等的表现及绩效,分别给予不同的激励。通过评先奖优,通过树立先进典型,给更多的社会单位、社会力量树立学习的榜样,以更加积极的行动参与社会治安。实践证明,这种方式如果持之以恒地坚持下去,就会行之有效。

四、目前社会治安社会参与存在的问题

在经济转轨、社会转型、人口大量流动、城市化加速及信息技术广泛应用的今天,中国的社会治安形势将在一个较长时期内继续面临较大的压力。据北京市公安局统计,2007年北京市刑事立案同比上升5.7%,发案数量虽有所增长,但案件扩张势头进一步减缓,刑事发案增幅从2004年的31.6%,逐年下降至2007年的5.7%,回落幅度达25.9个百分点。但环城带地区仍是牵动北京治安走势的重要因素,2004年以来,大兴、通州、顺义、昌平、房山等环城带地区的刑事发案年均增速达30.6%。这里既有内城区打击力度加大引起的犯罪转移效应,也有近郊区及环城带流动人口大量涌入、社会管理相对滞后、社会参与不足等因素的影响。这表明,社会治安的社会参与还存在不少情况和问题,需要用创新的思路予以改进。这些问题概括起来,主要是四个方面的问题。

1.社会治安社会参与的共识还未形成。尽管社会治安社会参与的传统历史悠久,但对于社会治安社会参与还是存在不同看法,态度差别很大。有的人认为,现在最重要的事情是对政府来说是发展经济,对个人来说是发财致富,维护社会治安就是公安机关一家的事情,不需要其他部门和社会的参与;有的人认为,个人去参与维护社会治安是“干傻事”,有付出没有回报,何不搭搭“便车”,不用付出即可受益,导致有的部门、社会单位和市民对社会参与消极被动,结果造成治安问题突出。比如,北京市监狱管理局一项对未成年人违法犯罪的研究表明,当前导致未成年人违法犯罪的原因很多,既有社会转型期出现的矛盾冲突与价值失范、文化市场管理的失范因素,也有家庭结构不完整、父母教育方式的不当;既有入学歧视、学校教育管理不当等不良因素,也有未成年人成长过程中社会化缺陷、交友不慎、误交损友等因素。认识决定工作力度,在预防青少年违法犯罪上,家庭、学校、社区、相关政府部门等方面的社会参与都存在缺陷,从一个侧面反映出全社会对社会治安社会参与的认识很不一致。事实表明,维护社会治安是全社会的共同责任,党委政府要起领导作用,公安机关要发挥主力军作用,相关部门要齐抓共管,社会各界要积极参与协助配合,良好的社会治安状况才可能产生。

2.社会治安社会参与的力度还不平衡。这种不平衡有多方面的表现,主要表现为部门之间不平衡、单位之间不平衡、地区之间不平衡。履行作为社会治安综合治理委员会成员单位的职责,是党委政府相关部门参与社会治安的主要途径,但从首都综治委历年社会治安综合治理工作年终考核的情况看,有的部门参与力度大,有的部门参与力度小,之间差距不少。保护好企业单位自身的财产安全,应是所有企事业单位包括新经济组织、新社会组织在内应承担的社会治安社会参与义务,但由于不同单位、不同企业经济效益不同、领导认识不同、重视程度不同、投入力度不同,社会单位之间参与社会治安的情况也很不平衡。不同城区之间、内城区与近郊区之间,城乡结合部地区不同街道(乡镇)之间,同样由于社会管理体制的不同,经济实力的差异,领导重视程度的不同,政府引导的力度不一,有的地区社会治安社会参与程度高,社会治安状况较好,有的地区社会治安社会参与程度低,社会治安状况不佳。

3.社会治安社会参与的内容还需拓展。从目前的社会治安社会参与的内容来看,不同的参与形式参与的内容不一,职责性参与主要从履行职责角度来实现参与,职业性参与主要按照雇主的要求提供相应的治安服务,志愿性参与主要提供志愿治安巡逻服务,协助性参与主要提供治安信息情报服务,自治性参与的内容略为广泛一些,但由于地区社会治安防控水平不一,参与水平也显得参差不齐。

4.社会治安社会参与的激励还需加强。社会治安社会参与面临的最大问题是可持续性问题,即社会治安社会参与长期持续何以可能?从目前的情况看,既有社会参与较好的部门、单位,也有社会参与不够的部门和单位,对参与较好的部门、单位有一定的正向激励,但对参与不够的部门和部门引导力度不足;从市民个人的角度看,尽管很多志愿者不愿索取报酬,但治安志愿者客观上还是面临很多风险,他们在参与维护社会治安的过程中如果遇到意外伤害怎么办?职业性的保安服务公司、保安押运企业和专业治安巡防队的成员则面临职业转型困难的问题,目前这些职业性参与提供治安服务的单位成员普遍要求较好的身体素质,也就是说,随着年龄的增大,他们需要实现职业转型,而目前对帮助这些成员成功实现职业转型考虑得不够,因而难以吸引高水平、高素质的人才,从而制约了这类社会参与的发展,基本上只能在较低水平上徘徊,难以实现整体提升。

结语:关于促进社会治安社会参与的思考

社会治安的社会参与既是一个老话题,也是一个新问题。在社会主义市场经济条件下,如何探索完善形成具有中国特色的社会治安社会参与体系,以构筑具有中国特色的社会治安防控体系,这是摆在世人面前的一个重大课题。本文在明确定义社会治安社会参与的基础上,分析了社会治安社会参与的五种类型,剖析了社会治安社会参与的四种动力机制,对社会治安社会参与存在的四个方面的问题进行了简要分析。从未来发展趋势看,发展壮大公安力量是实现良好社会治安的基础和前提,但企图仅仅依靠发展壮大公安机关一家来实现维护良好社会治安则是一厢情愿,大力加强社会治安的社会参与,才是维护良好社会治安的治本之策,这正是社会治安综合治理的应有之义。

 


首都基层安全的综合治理体制研究[34]

——以社区综治委为研究对象

袁振龙

内容提要:通过对“社区综治委”、“安全社区”和“社区警务”三种安全促进模式的比较,本文认为“安全社区”是一种目标导向的安全促进模式,“社区警务”是一种行动导向的安全促进模式,“社区综治委”则是一种组织导向的安全促进模式。“社区综治委”借鉴了“安全社区”、“社区警务”等安全促进模式的优点,还有所创新和发展,是一种有中国特色的安全促进模式。不过,目前首都基层安全防范依然面临着较为严峻的形势,存在一些较为突出的问题,因此有必要进一步完善基层综合治理的运行机制,促进首都基层安全,维护好首都安全稳定局面。

关键词:安全促进  综治体制  体制创新

 

在促进社会安全的过程中,首都北京一向十分重视基层基础建设,并推出了许多创新举措。在促进基层安全的过程中,北京一些基层单位纷纷建立了基层社会治安综合治理委员会(简称社区综治委)的体制。早在2003年,崇文区在各街道成立了社区社会治安综合治理工作领导小组和社区综治办,并于2005年更名为社区综治委。2005年初,丰台区在辖区所有社区建立了社区综治委。同年8月,首都综治委决定在全市各社区成立综治委。之后,社区综治委在全市纷纷成立并成为覆盖北京市基层社区、促进基层安全的一种重要体制。20059月,为了应对治安案件高发的形势,大兴区将北部五镇重点复杂地区切割成块,成立“地区综治委”,取得了明显的效果。

首都北京这一系列的基层安全促进体制创新的内容是什么?意义在哪里?价值又何在呢?显然需要理论学术界予以关注并展开理论探讨。在基层社区和城乡结合部地区成立综治委,仅仅是相关部门的“政绩冲动”,还是社会发展与变迁的必然要求;这种创新仅仅是成立了一个机构,还是确有其创新的内容;“社区综治委”与“安全社区”、“社区警务”等基层安全促进模式相比,有什么异同点;社区综治委在促进基层安全过程中,究竟发挥了什么样的作用,还存在着哪些问题?应该如何加以改进?等等。在对首都基层社区广泛调查的基础上,本文试图对首都基层安全的综合治理体制展开一定的探讨并作出初步的回答。

一、首都基层安全促进体制创新的主要内容

改革开放以来,综合治理被人们认为是解决我国社会治安问题的根本途径,是维护安全稳定的一项重要工作措施。不过,之前的社会治安综合治理机构一直是指党委政府部门之间的协调机构及其办事机构,其设置从中央、省市、区县一直延伸到乡镇(街道)。在街道(乡镇)之下的社区(村)普遍设立社会治安综合治理机构是北京市近年加强基层组织建设的一个重要举措,其主要表现形式为社区综治委的成立。2005年,为了应对地处城乡结合部流动人口大量涌入,地区刑事发案高位徘徊的严峻状况,大兴区以黄村镇和西红门镇为试点,将重点复杂地区切割成块,成立了“地区综治委”。社区综治委[35]是基层维护稳定和治安防范的议事协调机构,社区综治委的成立是首都北京促进基层安全的一项重要的体制创新,这一创新的主要内容有:

1.成立了地区性的议事协调机构。社区综治委的成立为基层组织、社会单位、政府基层管理力量、居民群众等构建了一个沟通情况、协商解决问题的平台。按照有关规定,社区综治委设主任一名,由社区党组织负责人担任,设副主任若干名,由社区居委会主任、社区民警、社区物业公司负责人及社区内规模较大单位的主管领导等兼任,综治委委员主要由居住本社区的人大代表、政协委员、社会知名人士、居委会及治保会干部、社区治安巡逻志愿者代表、社区单位(含非公经济组织)代表以及居民代表等组成。比如宣武区广外街道某社区综治委主任由社区党委书记担任,设副主任3名,分别由社区居委会主任、治保主任和社区民警担任,委员包括社区居委会其他成员7人,家委会成员1人,物业公司负责人5人,地区单位2人,共15名成员。

地区综治委的成立借鉴了社区综治委的构架,又有所发展、创新。大兴区狼垡地区综治委整合了该地区6个自然村、2个居民小区及部分单位,综治委主任由黄村镇副镇长担任,下设综治工作中心,由综治办、流管办、警务工作站、司法、城管、工商、环卫等部门组成,日常工作具备巡逻防控、矛盾排查、城市管理和组织协调等职能,并成立了物流、驾校、学校、企业大院等4个自管组织,配备了30名专职巡防队员,18名城管协管队员。大兴区西红门镇将全镇27个行政村按地域重新划分为12块,相邻或相近的两三个村或居民小区组成“地区综治委”,设立主任、指导员、副主任和委员,地区综治委主任和指导员根据推选情况由其中一个村的书记、社区党组织书记、社区民警或物业公司经理担任,其他村的书记、主任,社区民警、城管队员、工商干部、流管站站长、物业公司经理、物业公司保安部负责人分别担任副主任或委员。

2.明确规定了社区综治委的职责任务。职责任务是一个机构的立身之本。按照有关规定,社区综治委的主要职责有5项:(1)针对影响社区安全稳定的突出问题,组织协调社区内各机关、团体、企事业单位及居民群众代表,共同协商解决;(2)整合社区各类治安防范力量,组建群防群治队伍,做好重大政治活动和重要节假日期间社区安全保卫工作,做好社区日常巡逻防范工作;(3)协调公安派出所定期分析和通报社区治安形势,并根据本社区各个时期的治安特点,有针对性地制定和落实工作措施;(4)组织开展“平安社区”创建活动,加强居民群众安全防范知识教育,落实街道、乡镇有关创建活动的工作部署;(5)及时反馈社区安全稳定方面的重要信息和居民群众对社会治安工作的意见及要求。

地区综治委的主要职责是:(1)加大地区社会治安综合治理工作力度,加强治安防范体系和机制建设,创造良好的社会治安环境;(2)组织开展地区群防群治工作;(3)负责流动人口登记及出租房屋登记办证,协助个人出租房屋税的征缴;(4)掌握本地区基础情况,填写情况报告单;(5)负责本地区平安村、平安社区创建工作;(6)协调派出所做好本地区的治安工作;(7)协调工商所打击各种非法经营活动;(8)协调城管分队做好本地区的市容环境整治工作;(9)协助做好重大节日安全保卫工作。西红门镇综治委还详细规定了地区综治委主任、指导员、副主任、巡防队长、队员的职责。

3.建立健全了社区综治委的工作制度。工作制度是一个机构持续运转的前提和基础。按照有关规定,社区综治委的工作制度主要有三项:(1)建立社区综治委全体(扩大)会议制度,原则上每年召开三次;(2)建立社区治安形势分析、报告和通报制度。社区民警负责在社区综治委会上通报社区治安情况,每月在社区警情通报栏上通报社区治安形势;(3)建立协调会制度,针对影响社区安全稳定的突出问题进行研究,统一思想和行动。组织协调社区单位、物业公司及居民群众等社区各种力量,共同协商解决社区安全稳定方面的问题,共同协商开展维护社区安全稳定各项工作。

地区综治委的工作制度更加细化,主要有:(1)地区综治委全体成员会议制度,每月一次,由综治委主任牵头,综治委委员、所有成员并邀请镇主管部门参加,听取副主任及委员当月工作情况汇报,总结工作、查找问题,有针对性地研究布置下一阶段工作任务;(2)地区综治委工作人员例会制度,每周一次,由第一副主任(社区民警)牵头主持,副主任、委员及相关巡防队成员参加,根据本地区工作开发部及上级中心工作进行小结,找不足、提办法,布置本周工作任务;(3)地区综治委会主任会同镇综治办、流管办、派出所等部门根据社区民警职责及民警各项指标完成情况,每月进行一次考核,将社区发案情况进行排队,发案率最高的社区民警,要向地区综治委进行说明,发案率连续两次排列最高的,社区民警必须调离社区民警岗位。每半年组织50名以上的群众对民警的表现进行评议,根据评议结果由镇综治委、地区综治委协商提出奖惩意见;(4)地区综治委主任会同镇综治办、流管办、工商所、城管分队等部门根据工商(城管)副主任及地区问题治理情况,每月进行一次考核,每半年组织50名以上的群众对其表现进行评议,根据评议结果由镇综治委、地区综治委提出奖惩意见;(5)社区民警根据巡防队员职责,对每个队员每月考核一次,凡连续两次在考核中排在末位的巡防队员,调离工作岗位,地区综治委每半年组织30名以上群众对巡防队员进行考核、评议,根据评议结果做出奖励、处罚、辞退等决定;(6)镇综治委每月对各村发案情况进行排队公布,高发案前三名的村(社区),其主要领导要向镇党委、政府做出说明;(7)凡全年连续保持不发案、发案少的社区(村),年底镇里给予隆重的物质和精神奖励;(8)对全年不发案、发案少的地区综治委及巡防队员,镇里根据实际情况给予精神物质奖励;(9)由社区民警牵头,白天以入户、登记、检查各项工作为主,确定重点行业、重点部门和重点人员;夜间在地区巡逻(晚900至凌晨500),以重点路段、案件多发地为重点,盘查可疑人员;发现问题及时向地区综治委主任和派出所所长报告,不得私自处理;工作中不准越权执法、耍特权,不得打骂群众,不得赌博,不得吃、拿、卡、要,不得酒后上岗;镇综治办每月对地区巡逻情况进行至少二次抽查,在全镇范围内通报抽查结果。

二、首都基层安全促进体制创新的比较分析

社区综治委的成立较为有效地整合了基层各方的力量,在一定程度上促进了基层的安全,为社会安全的理论研究提供了宝贵的经验与启示。“安全社区”和“社区警务”是当前国际上比较有影响的另二种基层安全促进模式。“安全社区”是1989年由世界卫生组织提出并在世界范围内重点推进的项目,大致可以理解为已建立一套组织机构和程序,社区有关机构、志愿者组织、企业和个人共同参与伤害预防和安全促进工作,持续改进以实现安全健康目标的社区。“社区警务”是20世纪80年代美国提出的解决社区问题的重要策略,以引导警察深入社区,以社区为依托,及时了解社区治安的需求,打击和预防犯罪,维护及提升社区生活质量,通过警察更多地参与社区活动,增进警民良性互动,进而培养社区警察对辖区的诚信负责精神,这一理念一经提出就迅即为世界许多国家所接受。社区综治委与“安全社区”、“社区警务”等有一些相似的地方,又有自己的创新和特点。

1.安全促进的理念。“安全社区”强调针对所有的伤害预防,包括所有年龄的人员、各种环境和条件,强调社区机构、志愿者组织、企业和个人共同参与全方位的预防工作;“社区警务”强调通过推进社区的全面治理来促进社区的安全;“社区综治委”强调要通过发挥组织协调作用,有效整合社区资源和治安防范力量,大力开展群防群治,使治安防范各项措施在社区内得到有效落实,基层治安防范能力得到切实提高,实现社区各类可防性案件稳中有降,社区群众安全感逐步增强,营造安全和谐的人居环境。因此,在安全促进的理念上,三者大体相似,都强调“多方合作”、“共同参与”、“全面治理”、“事先预防”等理念,目的都是为了促进社区的安全。

2.安全促进的目标。在具体的“安全促进”目标上三种模式又有所区别,“安全社区”强调针对所有的伤害预防,安全的目标较为广泛,具体包括社区的交通安全、体育运动安全、家居安全、工作场所安全、用水安全、儿童安全和学校安全等9个方面;“社区警务”尽管也强调全面治理,但着眼点是社区治安,主张共同消除治安与环境的死角,以打击和预防犯罪;“社区综治委”既强调社区治安,又强调群众安全感和安全和谐的人居环境,涉及到社会安全的方方面面,但其安全目标比“安全社区”要窄一些,比“社区警务”又要广一些。按“安全”目标的宽窄排序,“安全社区”最广,“社区综治委”次之,“社区警务”第三。

3.安全促进的主体。这可从二个层面进行分析,第一个层面是倡导主体,第二个层面是实施主体。先分析安全促进模式的倡导主体,“安全社区”的倡导主体是一个国际性非政府组织——世界卫生组织,它在瑞典卡罗林斯卡医科大学设立了“社区安全促进合作中心”负责在全球推广这一计划,并在世界各地创建“安全社区支持中心”;“社区警务”战略的提出者是美国政府,具体倡导者主要是世界各国的城市警察局,警察局仅是政府的一个部门;而“社区综治委”的倡导主体是首都综治委或上级综治委,可以整合更多政府部门的力量。从倡导主体比较,“社区综治委”政府背景最广,“社区警务”次之,“安全社区”最小。从安全促进的实施主体看,“安全社区”强调要有一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构,但这个机构不太明确;“社区警务”则主要由警察实施,如洛杉矶警察局设立社区联络官,地区警察、社区预备队等;“社区综治委”本身即是一个明确的议事协调机构,基层安全促进即由其实施,实施的具体主体是社区组织、政府基层管理力量、社区单位、社区保安、社区巡防力量及社区居民等,具有多元化的优势。从实施主体比较,“社区综治委”组织最为明确,“社区警务”次之,“安全社区”第三。

4.安全促进的内容。世界卫生组织为“安全社区”提出了6条标准,并在这6条标准基础上,进一步明确为社区的交通安全、体育运动安全、家居安全、老年人安全、工作场所安全、用水安全、儿童安全和学校安全等9个方面;“社区警务”没有统一的安全促进内容,美国社区警务的工作重点主要包括:预防社区犯罪,优化巡逻方式,增强警察责任心与成就感,适当分权等;“社区综治委”有十分明确的职责任务,如社区综治委有5项职责,西红门镇的地区综治委有9项职责。因此,从安全促进的内容比较,“安全社区”最为系统,“社区综治委”次之,“社区警务”还不太明确。

5.安全促进的方式。“安全社区”强调6个要素:负责的机构、周密的计划、特定的项目、运行的制度、评价的方法和积极的参与;“社区警务”强调通过采用社会福利、教育、文化、环保、交通、政治、经济等各方面措施,促进社区成员参与社区事务,构建良好的社区环境,加强社区成员间的沟通与交流;“社区综治委”综合了上述两种安全促进模式的优点,既有明确的责任机构,又有明确的职责,还有明确的规章制度。如社区综治委有三项主要制度,西红门镇的地区综治委有九项主要制度,方式较为全面。

6.安全促进的评价。“安全社区”不仅有6条评价标准,而且有63项具体的评价指标;学术界对“社区警务”绩效考评有一些探讨[36],不过目前对“社区警务”还缺乏权威的评价标准;首都综治委对平安社区制定了6条评价标准,平安村有5条评价标准[37],这是评价“社区综治委”工作效果的重要标准。因此,“安全社区”的评价标准十分明确,而且涵盖面较广,“社区综治委”目前主要使用平安社区(村)的评价标准,但标准过于简单,“社区警务”缺乏明确的评价标准。

7.安全促进的效果。目前,全球共有30多个国家的80多个社区获得了世界卫生组织认可的“安全社区”称号,国内外有关“安全社区”的研究和实践证明,一定时期内“安全社区”建设可使伤害事故发生率降低20-30%;“社区警务”实施以来,取得了较为明显的安全促进效果;“社区综治委”实施以来,也取得了较为明显的效果,如西红门镇地区综治委成立一年多来,20061-11月,全镇村域内刑事发案下降20.05%27个行政村有3个行政村实现零发案,12个行政村的案件下降20%以上,社区综治委的成立取得了较为明显的效果[38]

综上所述,“社区综治委”这一基层安全促进体制与“安全社区”、“社区警务”有很多类似的地方,也有许多创新之处。“安全社区”是一种“目标导向”的安全促进模式,一个社区只有按照安全社区的标准开展了安全促进工作并达到了安全社区的评价标准才有可能获得世界卫生组织认可的安全社区称号。“社区警务”是一种“行动导向”的安全促进模式,它强调警察要深入社区,更多地参与社区活动,要增进警民良性互动关系,从而形成良好的社会治安环境。“社区综治委”则是一种“组织导向”的安全促进模式,它借鉴了上述两种安全促进模式的优点,社区综治委是一个负责促进基层安全的议事协调机构,这一机构不仅整合了社区民警、工商、城管、流管等政府基层管理的力量,而且突出了属地管理的原则,强调社区党组织、社区居委会等在社区综治委中的核心地位,它更多地整合了社区组织、社区民警、政府基层其他管理力量、物业公司、社区单位、居民等各方力量,共同来促进社区安全。

三、目前首都基层安全促进中存在的问题及完善思路

德国著名社会学家乌尔里希·冯·贝克指出:“在现代化进程中,生产力的指数式增长,使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”[39]。各种迹象表明,中国快速的经济社会发展中已经隐含了许多的风险,这些风险无时不在威胁着中国社会的安全,具体表现为各种社会安全问题,有些社会安全问题人类已经有所了解,有些社会安全问题人类还了解得不多,有的社会安全问题人类甚至还一无所知。社区综治委的成立在一定程度上促进了首都基层社会的安全,首都社会安全状况总体上趋于好转,但首都社会安全却难以在短期内得到根本性好转,这既有社会大环境比如社会资源配置不均衡、贫富差距继续拉大、城乡差距和地区差距依然很大、社会保障制度不健全、人口流动的规模过大、社会管理体制不适应等因素的制约,也有社区综治委自身运行过程中存在的种种问题。概括起来,在首都基层安全促进过程中,社区综治委存在的以下几方面问题需引起有关方面的重视,在今后的工作中重点研究并认真解决。

1.社区综治委的性质有待进一步明确。社区综治委是一个新生事物,目前社会各界对社区综治委的认识还不太统一,这与社区综治委的性质定位不明确有一定关系。有关文件规定,社区综治委是社区维护稳定和治安防范工作的议事协调机构,在社区党组织的领导下和街道(乡镇)综治委的指导下开展工作,可在实际操作中,社区民警、城管、流管、工商、司法等政府基层管理力量按要求都必须纳入其中,这就产生了一个政府管理与社区自治管理、法律法规与政府文件的关系问题。有的政府基层管理力量往往以“政府”自居,寻找各种借口,不参加社区综治委的议事,不接受社区综治委的协调,对社区综治委的安排推诿敷衍。这一问题解决不好,就难免会出现社区综治委难以协调政府基层管理力量从而导致自身虚设的问题,而目前社区综治委只是一个以地域为界限成立的议事协调机构,政府基层管理力量对此有时并不认可。要进一步明确社区综治委为基层安全促进机构,社区综治委是党委政府与企事业单位、社区居民之间的联系桥梁,社区民警、城管、流管、工商、司法等政府基层管理力量是社区综治委的重要成员,其职责就是围绕促进基层安全加强社会管理,其工作绩效必须由社区综治委组织居民群众和企事业单位进行评议,从而培养政府基层管理力量等对社区综治委的归属感,增强政府基层管理力量等对本地区的责任感。

2.社区综治委的地位有待进一步明晰。社区综治委是一个基层安全促进机构,其成员既有社区组织、也有政府基层管理力量,既有社区民警,也有保安和其他治安巡防力量,既有社区单位,也有社区居民。目前部分社区综治委的工作之所以难以开展,成效并不显著,关键在于其自身主体地位没有形成,不少社区综治委的成员只知道文件要求成立社区综治委,只知道文件规定要求自己参加社区综治委,因而只是被动地参加社区综治委的工作,还存在“等和靠”思想,并没有清晰地认识到社区综治委作为一个基层安全服务提供单位的主体地位。随着北京城市人口的不断增加,城市规模不断扩大,一个个新的居住小区不断涌现,原有的社会管理模式难以适应,因而城市的社会安全普遍受到各种因素的威胁。在这种情况下,原有的以街道、乡镇或派出所辖区作为一个基层安全服务提供单位在提供、生产基层安全服务工作已经显得力不从心、捉襟见肘,因此有必要进一步细分基层安全服务提供单位,社区综治委就是在这种形势下应运而生的。社区综治委通过整合基层各方力量,可以针对基层自身面临的安全形势和特点,通过一定的制度安排共同提供、生产安全服务。直接提供或生产安全服务的有政府基层管理力量如社区民警、城管队员、工商所人员、流动人口管理人员等,社区组织如社区党组织、社区居委会、社区治保会等,社区单位,如物业公司、其他企事业单位等,社区专职巡防队,社区保安,社区居民如社会治安巡逻志愿者等,直接受益者是社区居民和社区单位。

3.社区综治委的职责有待进一步深化。社区综治委作为一个基层安全促进机构,其职责应主要围绕促进基层安全来确定,因此,应在现有职责基础上对社区综治委的职责进行进一步的深化和拓展。目前,有关社区综治委的职责规定比较原则化,主要包括协商解决影响基层安全稳定的突出问题,整合各类治安防范力量,针对本地区治安特点制定和落实工作措施,组织开展“平安社区”创建活动,及时反馈安全稳定相关信息及居民群众对社会治安工作的意见要求等。应该说,这些职责规定都是很有针对性的,但与促进基层安全的要求相比,目前社区综治委的职责还过于狭窄,主要集中在安全稳定和社会治安方面,需要进一步深化和拓展,将社区综治委的职责从“社会治安”向“社会安全”拓展。具体说来,社区综治委应在全面调查基础上,对本社区(地区)影响安全稳定的各类危险源、主要风险、公共安全隐患、主要社会问题、主要危险地段、主要危险人群、主要危险时段、需要保护和关照的主要群体等进行全面的分析和评估。社区综治委成员应针对以上问题进行充分的沟通和协商,提出有针对性的安全防范措施,明确安全防范的具体责任单位、责任人,限期进行整改,构建本地区长效的安全促进运行机制,努力将本地区影响安全稳定的因素控制在最小限度,尽最大可能保障本地区居民群众的生命财产安全,最大限度地促进本地区的安全稳定。

4.社区综治委的整合有待进一步加强。社区综治委的优势在于综合,长于协调。不过,不少社区综治委反映,尽管社区综治委吸纳了社区单位作为综治委成员,但不少社区单位对社区的认同感还不强,对社区的共同体意识还不强,对社区缺乏责任感,对社区综治委的工作不参与、不配合,对社区治安防范和安全促进工作不主动,不积极,对本单位存在的安全隐患不重视,不整改。而基层社区本身已经承担了繁重的工作任务,但这些工作任务政出多门,要求不一,缺乏整合,基层社区组织常常忙于完成各个政府部门交办的各项工作任务而无暇顾及基层安全促进工作,对基层安全促进工作缺乏整体的思考和系统的把握,对本社区(地区)存在的各类安全隐患缺乏调查研究,对各类社会安全问题存在的原因缺少深刻分析,对安全促进工作处于“上级有布置、基层有落实”的被动工作状态,总体上对基层安全促进工作缺乏积极、主动的工作态度。因此,街道(乡镇)有必要加强对社区综治委的培训和指导力度,加大对社区和社区综治委的宣传力度,推动社区综治委成员单位与居民群众之间的互动与合作,吸收流动人口代表参加社区综治委,增进居住人口与流动人口之间的互动和互信,努力增进本地区的社会资本,增强社区综治委整合资源、开展工作的能力。经验表明,街道(乡镇)重视社区综治委工作的,社区综治委整合资源、开展工作的能力就会增强一些,安全促进的效果就会更好一些。

5.社区综治委的工作有待进一步保障。基层安全是社会安全的基础和保障,各项安全防范措施只有通过基层得到落实才能促进社会安全,而目前社区综治委开展工作还缺乏足够的保障,特别是财力保障和法规保障。虽然不少社区综治委已经成功了组织动员了一些社区单位出资出力,组织居民群众义务巡逻,改善物防、技防设施,但由于不同社区、不同地区之间基础条件差异很大,本身拥有的资源差别很大,工作基础也不相同,不同的社区综治委的工作效果很不一样。一些资源较丰富,基础条件较好的社区综治委确实开展了一些卓有成效的工作,有的基础条件较差、社区单位较少、居民经济条件较差的社区综治委却举步维艰,工作难以进行。要解决这一问题,就必须改变“重经济发展、轻社会安全”的传统观念,要按照社区综治委承担的基层安全促进职责对社区综治委开展工作所需经费进行科学预算,完善相关的法律法规。政府对社区综治委安全促进工作的投入要纳入街道(乡镇)财政预算,并逐年随财政收入增加而同步增长,确保专款专用。要按照“政府出一些、社区单位出一些、居民群众出一些”的财力投入机制,建立社区综治委开展工作的多元投入保障机制。要通过政府的引导作用,鼓励社区单位和居民群众积极参与基层安全促进,共同创造安全稳定的社区环境。针对部分工作条件较差、资源匮乏、困难居民相对集中的社区(地区)要制定相应的经费投入倾斜保障措施,确保这些存在困难的社区综治委顺利地开展基层安全促进工作。

6.社区综治委的绩效有待进一步评估。国际经验表明,一项安全促进措施要得到持续有效的实施,除了要有明确的组织机构、持续的安全促进计划、具体的安全促进项目、规范的安全运行机制、稳定的安全投入保障、各方积极的安全参与外,还必须有安全绩效的定期评估。目前,除了少数街道(乡镇)对社区综治委的绩效有定期考核外,大多数的街道(乡镇)对社区综治委的工作绩效缺乏明确的评估。社区综治委主要把创建“平安社区”作为自己的主要工作目标,北京“平安社区”的主要有以下几条,包括组织健全并运转良好、工作制度健全并定期告知、有专兼职的治安巡逻队伍和看门护院力量、物防技防设施齐全、社区可防性刑事发案率不超标、无重大治安案件和重大治安灾害事故、居民群众对社区治安的满意率在80%以上。这些评估标准主要集中在三个方面:一是组织、制度、队伍和物防技防;二是社区可防性刑事发案率和重大治安案件及重大治安灾害事故;三是居民群众对社区治安的满意率。应该说,这些评估标准抓住了社区综治委目前的工作重心。但从基层安全促进的目标看,这些评估标准还是过于集中在社区治安和综治工作,因此对社区综治委的绩效评估既不全面,也不定期,又不独立,实际了对社区综治委工作的促进作用有限,在一定程度上影响了社区综治委作用的持续发挥。街道(乡镇)应作为评估主体,制定更全面的绩效评估标准,定期对社区综治委的绩效进行评估,从而推动社区综治委积极开展工作,持续地促进基层安全。

四、结语:进一步促进基层安全的思考

促进基层安全,是维护首都安全稳定一项重要的基础性工作。在经济转型、社会转轨、经济社会快速发展、城市化不断加速的中国,社会安全问题会越来越突出,在首都北京,安全稳定问题又显得尤为重要。因此,有必要继续借鉴“安全社区”、“社区警务”等安全促进的经验做法,在总结社区综治委现有经验做法基础上,进一步推动社区综治委明确自身的定位,明晰社区综治委作为基层安全服务集体提供单位的地位,加强调查研究和指导培训,深化工作职责,拓展工作内容,改进工作方式和协调方法,加大财力和法规保障力度,增进社会资本,加强对社区综治委绩效的定期评估,充分发挥社区组织、政府基层管理力量、社区单位、社区居民和社区其他巡防力量的作用,推动社区综治委工作向纵深发展,更好地维护首都的安全稳定局面。


法律解决物业纠纷的运行逻辑[40]

袁振龙

内容提要:本文以北京进入法律程序的物业纠纷为例,运用法社会学的视角,分析了法律解决物业纠纷的行为主体、行为过程和行为效果,揭示了社会转型期法律在处理物业纠纷中的运行逻辑

关键词:法律  物业纠纷  运行逻辑

 

随着中国住房制度改革和住房市场化进程的不断推进,城市广大市民的居住条件得到很大的改善,但住房消费与物业服务的矛盾也日益突出。取得房屋产权的绝大多数业主们必须按时交纳数目不菲的物业费,却无权参与物业服务标准及费用的谈判与决定,同时还不得不忍受“运营不明”甚至“劣质”的物业服务而难以诉说,业主们只能采取消极不合作的行为来发泄不满。而物业公司对业主们的诸多不合作或“抗拒”行为也颇为无奈甚至恼怒,物业公司与业主等之间的矛盾纠纷不断地酝酿、爆发乃至升级。当前,由住房消费、物业服务等所引发的纠纷已经成为社会各界关注的热点问题之一。

一、进入法律程序中的物业纠纷

物业纠纷到底应如何处理和解决?如何认识不同途径在物业纠纷处理中的运行逻辑?从现实情况看,纠纷的处理不外乎三种主要途径:社会网络、政府部门和司法机构,[41]物业纠纷的处理途径也不外乎“协商、调解、仲裁和诉讼”等几种途径。目前,法院受理的物业纠纷诉讼逐年增多,一些物业公司因收不到物业管理费而将业主告上法庭,一些业主委员会和业主也由于物业管理中的各种问题开始把物业公司告上法庭,这一现象值得研究。

韦伯认为,社会学是一种“旨在对社会行为进行解释性理解,即解释社会行为的原因、过程和效果的科学”。[42]布迪厄也认为,社会学的任务就是“揭示构成社会宇宙的各种不同的社会世界中那些掩藏最深的结构,同时揭示那些确保这些结构得以再生产或转化的‘机制’”。[43]欧洲“传统的”法社会学家也认为,法是一种社会现象,他们主张用社会学的观点和方法研究法。[44]在法社会学家看来在法律领域有两个基本活动:制定法律和适用法律。韦伯指出,根据我们现在的法律思维模式,就法律而言,政治组织的活动可归入两类:立法与司法。…立法所制定的一般规则具有法律规则的合理性。司法则是对这种已有规则的“适用”,并且是通过法律的思维将法律的命题适用于那些与这种规则有关的具体“事实”。[45]从法社会学的角度分析,不同行为主体对物业纠纷的处理方式之所以会有不同的选择,是一系列社会因素相互作用的结果,是社会现实的反映,是现行制度(法律命题)设计的结果。

本文以北京进入法律程序的物业纠纷为例,试图运用法社会学的视角对社会转型期法律解决物业纠纷的行为主体、行为过程和行为效果进行分析,以揭示社会转型期法律在处理物业纠纷中的运行逻辑。本文重点关注三个方面的内容:一是哪些主体选择了法律途径来处理物业纠纷,为什么是这些主体而不是另一些主体更多地选择了法律途径?二是法院在处理物业纠纷诉讼时是如何适用法律的?法院是如何通过法律的思维将法律的命题适用于那些与这种规则有关的具体“事实”的?法律上的事实是如何产生的?三是选择法律途径解决物业纠纷的行为效果如何?法律途径是否有助于消除物业纠纷再生产或转化的机制?等等。

二、选择法律途径处理物业纠纷的行为主体分析

MillerSarat的“纠纷金字塔”理论告诉我们,民事法律纠纷是纠纷发展的最后阶段,由于每一阶段都只有一部分纠纷(问题)进入下一个阶段,因此民事法律纠纷的数量比前三个阶段(不满、要求和纠纷)都要少。[46]按照这一理论,选择法律途径处理的物业纠纷应该相对比较少,但现实提供的数据反映,选择法律途径处理的物业纠纷案例(即民事法律物业纠纷)呈逐年迅速增加的趋势,这从北京各级法院披露的数据可见一斑。据北京市高级人民法院统计,2002年一审接收涉及物业纠纷的案件4010件,到2006年则突破3万件,增长了近8倍,民事法律物业纠纷占民事案件的比重由2002年的2.7%上升到11.6%[47]。北京市宣武区法院2003年受理各类物业纠纷案件269件,2004年猛增至1859件,20052402件,20061-3月高达977[48];北京市朝阳区法院2002年仅受理194件物业纠纷案件,2003650件,2004年增至1898件,2005年则超过7000件。

各级法院受理的物业纠纷案件迅速增长是不争的事实,我们这里关心的并不仅仅是法院受理的物业纠纷迅速增长这一事实,而是哪些主体更多地向法院提起了物业纠纷的诉讼,他们为什么更可能选择法律途径来处理物业纠纷。有关数据表明,北京市海淀法院2003年受理的192件物业纠纷案件中,只有11件是业主告物业公司的,181件是物业公司告业主的,20041-2月,海淀法院受理物业纠纷案件121起,这些案件中仅有1件是业主诉物业管理企业,物业管理企业诉业主的案件占到全部此类案件的99.2[49]。北京市朝阳法院近几年间受理的物业纠纷案件中90%以上是物业公司起诉业主索要物业费的,且案件数量以200%以上的年增长率持续增长。这些数据表明,选择法律途径处理物业纠纷最主要的行为主体是物业公司,只有少部分是业主委员会或业主提起的诉讼。那么,为什么是物业公司较多地选择了法律途径,而业主委员会和业主却较少选择法律途径呢?物业公司更多地提起物业纠纷诉讼的原因又是什么?

从表面上分析,物业公司起诉业主主要是因为业主欠费不交。在物业纠纷诉讼中,因业主欠付、拒付物业费引发的纠纷确实占有很大比例。审判实践表明,因业主不满物业服务拒付物业费引发纠纷占受理案件总数的近60%[50]近几年北京市第二中级法院受理的物业纠纷案件中,因物业费发生争议的案件最多,有700余件;因房屋租金和供暖产生纠纷的各有200余件;其他如供水、拆改违章建筑及车辆丢失等的争议有200多件[51]。这在一定程度上说明了物业公司对业主的欠费行为“不满”(纠纷的第一阶段),“要求”(纠纷的第二阶段)业主付费,但不能完全解释物业公司较多地选择法律途径处理物业纠纷的原因,因为业主委员会和业主对物业服务的“不满”和“要求”也很多,为什么业主委员会和业主却较少地把这些纠纷发展为“民事法律纠纷”呢?这背后的原因到底是什么呢?

从法学的角度看,现代法律是由“法律命题”组成的。这种法律命题是指抽象的规范,其内容是规定某一实际的情况会产生一定的法律结果。就所有的规范而言,“法律命题一般分类为指令性、禁止性和允许性;它相应地给予个人一定的指令,禁止或允许他人实施某一行为的权利”。[52]从这个角度分析,是现行的法律命题“限制”了某类主体实施某一行为的权利而“允许”甚至“鼓励”了另一类主体实施某类行为的权利。事实上,现行的物业管理法律制度设计更有利于物业公司提起诉讼而不利于业主委员会或业主提起诉讼,双方的诉讼地位不平等。单个业主甚至业主委员会(经业主大会授权后才具有这一资格)都不具备诉讼主体资格,无法用法律手段解决与物业公司之间的纠纷。现行法律规定,业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益,物业公司并不接受单个业主的监督和管理,而且目前成立业主大会的小区还很少,这样,业主就难以对物业公司进行监督和管理,业主的合法权益也难以维护。一位专家给出的解释是:多年来,业主与物业公司发生纠纷想诉讼,但大多数情况是业主个人诉讼时立案立不了,因为目前我国法律中涉及的建筑物授权没有“对势权”,许多相关法律规定,许多事非得“全体业主大会”才可以做,[53]而对于分期建设的小区来说,“全体业主”怎么算是有法律争议的。在北京的3000多个社区里,真正成立业主委员会的只有400多个[54],而关于业主委员会诉讼主体地位的争论也一直在进行,没有定论。也就是说,大多数情况下业主委员会或业主个人想诉讼物业公司时由于无“法”可以“适用”,所以法院往往以证据不符合采信标准而“不受理”、“不立案”,用韦伯的话说,“不能用合理的术语从法律上构建的问题没有法律意义”。而物业公司告业主,基本上只要起诉就立案,法院审理的物业费纠纷案被告业主也几乎败诉。长期以来,把拖欠物业费的业主告上法庭,通过法院判决、强制执行拿到物业费已经成了众多物业公司制服欠费业主的“杀手锏”,[55]这在很大程度上“鼓励”了物业公司选择法律途径而不是其他的途径来处理物业纠纷。

三、通过法律途径处理物业纠纷的行为过程分析

一般说来,物业纠纷一旦进入了法律(司法)的程序,法律便有了自身的运行逻辑,它遵照自己的原则和程序开展活动。司法部门的运作依靠的是严格的法律程序,使用的是法律条文,表述时使用的是“法律话语”。[56]在韦伯眼中,任何具体的法律决定都是将抽象的法律命题适用于具体的“事实情势”,在每一个案件中都必须能够通过法律逻辑的方法从抽象的法律命题中推演出具体的裁决,法律必须是“完善无缺”的法律命题体系,或者被当作是完善无缺的制度;完善的法律科学,人们的每一种社会行为都是对法律命题的“适用”或“执行”,或者是“侵权”,这是方法和逻辑上完善的法律科学。[57]下面我们通过一个案例来对通过法律途径处理物业纠纷的行为过程进行分析。

案例:某物业公司诉业主欠费案

某小区建成于1995年,共有住户186户。小区建成后一直由开发商所属的物业公司进行管理。小区规模小,日常物业管理共5人,1名经理、1名清洁工、1名维修工、2名保安,电工从同属一个开发商开发的另一小区调用。该小区部分业主认为物业公司未能全面履行其义务,在维修、保洁、绿化等方面均存在问题,不同意支付物业费。而物业公司认为自己已经提供了物业服务,业主不交费就是恶意欠费,就将其中20多户业主告上了法庭。法院依据合同法的有关条款判业主违约,物业公司胜诉。之后,所有欠费业主都补交了所拖欠的物业费。

从这个案例分析,物业公司作为原告提起诉状,有“选择性”地将欠费业主告上了法庭(欠费的共有120多户业主,物业公司告上法庭的仅其中20多户)。在法庭上,欠费业主陈述了自己拖欠物业费的理由,如物业管理混乱、物业公司人员素质低下、服务不到位、小区治安状况混乱等。法庭受理物业公司的诉讼请求后,按照法律程序并依据合同法对这个案件作出了判决。法院作出判决后,欠费业主都依判决补交了物业费,该小区业主的欠费问题通过法律途径似乎得到了较好的解决。

不过,尽管法律声称是普遍理性的特别场所,……但“法律人员在履行职责的过程中,他们对情境和案件的反应,是建立在社会互动的一贯特征而不是法律或政策所提供的标准的基础之上的”。[58]正如吉尔兹所指出的那样,法律上的事实不是自然产生的,而是社会构造的。[59]这就提醒我们,对通过法律途径物业纠纷的行为过程还要进行更详细的考察,在这里,我们主要关注的是,法院在处理物业纠纷诉讼时是如何适用法律的?法院是如何通过法律的思维将法律的命题适用于那些与这种规则有关的具体“事实”的?法律上的事实是如何产生的?

首先,审判实践中比较注重民法、房地产法、合同法等一般法律与物业管理专门法规及地方法规规章的衔接。这是由于目前物业管理法规尚不健全(新通过的《物权法》要到2007101日起生效,且配套法律法规还需制定),也就是说,实际上的物业管理法律制度并不是“完善无缺”的法律命题体系,它需要“借用”其他的法律命题使之相对完善起来。在这个案例中,法院实际上依据的是《合同法》第107条的规定。在另一个类似的案例中,法院判决依据的是北京市高级人民法院为北京市各级法院审理物业纠纷官司出台的一个规定:“物业管理企业与业主委员会虽未签订书面的物业服务合同,但业主事实上接受了物业的服务,物业管理企业可以要求业主缴纳相应的物业服务费用。双方当事人没有约定物业服务收费标准的,法院可参照政府规定收费标准或同类物业服务项目收费标准确定应缴纳的物业服务费用”。也就是说,即使没有物业服务合同,法院也同样可以依据“业主事实上接受了物业服务”而判决物业公司胜诉,而且不同的法院在适用“法律”时有较大的灵活性。

其次,在关于“事实”的认定上,法院方面确认:根据物业公司向法庭提供的证据,物业公司是依据与业主签订的物业管理合同以及物价局所批准的物业管理收费项目和收费标准进行收费的。业主在入住后实际接受了物业公司提供的物业管理服务,也向物业公司交纳过物业管理费,双方已经形成物业管理关系,物业公司向业主提供了物业管理服务,业主理应给付物业管理费。而对于业主提出物业公司管理服务不到位以及乱收费问题,法院认为依据不足,法院不予采信。法院认为,对于物业公司在物业管理中存在的问题,业主应通过物业管理委员会(即业主委员会)及其相关主管部门解决,而不能以此作为拒绝交纳物业管理费的理由。

确实,就象韦伯指出的那样,法院在处理物业纠纷的案件中,是在努力通过法律逻辑的方法从抽象的法律命题中推出具体的判决,将抽象的法律命题应用于具体的事实情势中,并运用法律的思维将纷繁复杂的社会生活纳入到法律的框架中。不过,在建构法律上的“事实”时却出现了差异,物业公司能够容易地举证证明业主欠物业费、租金等事实,法院也能容易地判定“业主事实上接受了物业的服务”。而对于物业管理是否到位的问题,由于没有明确的标准,法院认为自己没法操作,也无法衡量。对业主来说,服务不到位难以举证,即使拿出证据,法律也不一定认可它。在严格的法律程序背后实际上隐藏的是巨大的“事实”差异,只有一部分物业纠纷“事实”才能进入法律的视野。

四、通过法律途径处理物业纠纷的行为效果分析

从法律的程序上讲,法院判决物业纠纷的案子一般并无不妥之处,不过正如上文指出的那样,由于“在严格的法律程序背后实际上隐藏的是巨大的‘事实’差异,只有部分物业纠纷事实才能进入法律的视野”,这在很大程度上影响了通过法律途径处理物业纠纷的行为效果。不少物业纠纷案例的业主们都依判决补交了物业费,这是否意味着通过法律途径处理物业纠纷获得了圆满的效果呢?这是需要我们进一步分析的问题。事实上,尽管法院的介入解决了许多小区的物业费拖欠问题,但业主们对物业公司的不满不但没有消除,相反变得更加强烈,一方面是败诉的业主开始对法院的判决采取不合作态度,拒不执行法院的判决,另一方面是业主也开始主动地提起诉讼,双方的矛盾有愈演愈烈之势。由此出现了三个相互联系的后果:物业纠纷的诉讼案件剧增、物业纠纷判决执行越来越难,业主也开始主动地提出诉讼。

1.物业纠纷的诉讼案件剧增。除了物业小区大量涌现的背景之外,当前法律制度设计及诉讼结果“鼓励”了物业公司采取法律的途径而不是其它途径来处理物业纠纷,这是导致当前物业纠纷诉讼案件剧增的一个重要原因。比如,北京名佳花园小区业主对物业公司的服务标准和收费项目产生了怀疑,认为物业公司存在乱收费行为,为了让物业公司给出说法,他们采取了“缓交”物业费的做法,但物业公司没有解决问题的诚意,不愿意与业主进行沟通,不考虑业主提出的合理要求并进行整改,而采取了将欠费业主告上法庭的做法。现在,把拖欠物业费的业主告上法庭,通过法院判决、强制执行拿到物业费已经成了众多物业公司制服欠费业主的“杀手锏”。这形成了“物业服务不到位—业主欠费表达不满—物业公司将业主告上法庭—法院判决物业公司胜诉—物业公司服务依然不到位—业主继续不满并欠费—物业公司继续将业主告上法庭—法庭继续判决物业公司胜诉”的循环。在这条法律途径处理物业纠纷的循环链条中,业主欠费的“事实”一次次得到法院的确认,但“物业服务不到位”等问题始终难以进入法律的视野,由于物业纠纷产生的原因得不到实质性的解决,结果,物业纠纷继续“再生”和“复制”,物业纠纷的诉讼直线上升。法院的法官也抱怨现在物业纠纷的案子实在太多了,“忙晕了”。

2.物业纠纷判决执行越来越难。如前文所述,由于一次次的判决都有利于物业公司而不利于业主,而且法院的判决并没有从实质上解决物业纠纷产生的原因,结果业主对法院的判决越来越不满,甚至拒不执行法院的判决。由于拒绝执行法院判决的业主太多,20051030日,朝阳法院出动98名法警和执行法官,兵分六路对13个小区的57户拒交物业费的业主实施了入户强制执行,这是物业纠纷判决执行难的一次集中反映。之所以要实施强制执行,有关方面的解释是:一是物业公司讨要物业费的案件已经胜诉,判决已经生效,“如果不实施强制执行,判决书就成了一张废纸,法律的尊严就会打折扣”。二是拖欠物业费的现象非常普遍,案件多、执行难,业主即使败诉也往往拒不执行,物业公司赢了官司却拿不到钱,法院如果“坐视不管”,势必影响以后类似的审判执行活动[60]。这表明,物业纠纷诉讼判决得不到执行的情况不仅不是个别情况,而且法院方面开始担心今后判决的执行问题。尽管法院采取强制措施执行了判决,但物业纠纷产生的原因却依然存在,有关各方的协商机制还没有建立。一位被强制执行的业主说:“我不是不交,几次叫物业给我们修房子都不来,我凭什么交费啊?”很显然,仅靠“强制执行”并不能解决业主反映的问题,也不能解决好物业纠纷,以致有关部门不得不出面“叫停”。

3.业主开始主动地提起诉讼面对欠费诉讼屡诉屡败的局面,业主们开始认识到“不交费”的维权方式过于简单,过于被动,也不受法律支持,于是他们开始主动地向物业公司提起诉讼。正象有的法官善意提醒的那样:“如果对物业不满,可以通过诉讼等法律途径来解决”。不过,对经常同法律打交道的人来说,“与法律的交锋是按照一种名义和规则来进行的,它是他们多种经历中的一种,被用来建构社会地位、维护人格以及建构身份”。[61]可是,对于不经常同法律打交道的普通业主来说,与法律打交道的过程,却是“痛苦、艰难”的学习过程。诉讼活动的专业性要求、诉讼成本及其他各种意想不到的问题,业主们都无法回避。“对于没有多少资源和权力的人来说,要战略性地进入法律的时间和空间之中是较为困难的”。[62]因此,业主通过诉讼维权的路并不平坦,北京“美然动力街区”和“美丽园”就是其中两个典型的案例。[63]但随着业主或业主委员会也开始在诉讼中获胜,物业公司必将意识到自己必须与业主们平等地对话和沟通,物业公司与业主之间的冲突纠纷正在进入一个新的阶段,业主与物业公司的关系正在进入一个新的重塑时期,这有赖于物业管理法律制度体系的完善,有赖于物业公司与业主之间沟通渠道的畅通,有赖于物业公司与业主之间信任关系的再建。

五、结 

本文研究发现,现行的物业管理法律制度设计更有利于物业公司提起诉讼而不利于业主委员会或业主提起诉讼,在严格的法律程序背后隐藏的是巨大的“事实”差异,只有部分物业纠纷“事实”才能进入法律的视野,目前通过法律途径处理物业纠纷的效果不太明显,物业纠纷依然不断地“再生”和“复制”。因此,通过法律途径解决物业纠纷是一种本末倒置、舍本逐末、浪费司法资源的行为。只有制订更周密、更完善的物业管理法律命题体系和政策法规,从根源上堵塞物业纠纷大量产生的漏洞,才能尽可能减少物业纠纷的产生;同时,只有建立起物业公司、业主及有关各方平等的沟通渠道,形成以协商调解为主的物业纠纷调处机制,使已经产生的物业纠纷尽可能在基层通过协商调解等方式就能得到公正公平的妥善处理,才能从根本上遏制民事法律物业纠纷迅速上升的势头。

总之,解决物业纠纷首先应该是物业公司、业主及有关各方之间良好的沟通,平等的谈判,高效的协商,公平的调解及政府部门强有力的监管,法律诉讼只是解决物业纠纷的最后阶段。

 

 


奥运后要大力加强首都基层综治工作

袁振龙

内容提要文章分析了奥运后首都社会安全稳定面临的形势,提出了加强首都基层综治工作的五条建议。

关键词:奥运后  基层综治工作

 

在向世界奉献一届“真正的无与伦比”的奥运会的同时,北京的奥运安保工作取得了巨大的成功,圆满地实现了赛前提出的“大事不出、小事减少、管理严格、秩序良好”的目标。除了公安、武警和军队等有关部门卓有成效的工作,北京奥运安保工作的成功与首都具有较好的综治工作基础是分不开的。当然,北京奥运安保的成功也是我们实行奥运安全保卫超常防控措施的成果。

随着2008年北京奥运会的结束,服务于奥运会的各项超常防控措施将逐步停止或降低防控等级,首都社会的安全稳定形势有可能出现反弹或波动。我们必须看到,首都社会的安全稳定形势主要受经济社会发展大环境,比如社会资源配置不均衡、贫富差距继续拉大、城乡差距和地区差距依然很大、城市化不断加速、人口流动的规模过大、社会保障制度尚不健全、公共服务尚不到位等因素的制约,存在着许多不确定性因素。首都基层综治组织建设虽然取得了较大进展,但无庸讳言,基层综治工作尚存在不少掣肘性因素,不利于基层综治工作的可持续发展,不利于基层综治工作的常规化和长效化,影响了基层社会管理的效能。这就要求我们,奥运会后要大力加强首都基层综治工作,通过持续高效的基层综治工作来维护首都社会的安全稳定。

建议一:明确社区(村)综治委在基层社会管理中的重要地位。针对基层面临的安全稳定形势和承担的社会管理任务,社区(村)综治委可以通过社区(村)党组织、社区居(村)委会牵头,整合基层各方力量共同做好社会管理。参与基层社会管理的力量主要有社区民警、城管队员、工商所人员、流动人口管理员、司法人员等,也有社区组织如社区党组织、社区居委会、社区治保会、业主委员会等,还有社区单位,如物业公司、社区内的企事业单位等,社区专职巡防队,社区保安,社会治安巡逻志愿者和社区居民等,直接受益者是全体社区居民和社区单位,最终受益者是全体社会。通过社区(村)综治委这一平台探索和细化更多的组织动员手段,优化配置基层的各类社会资源,把社会力量更好地组织动员起来共同做好基层社会管理及治安防控工作。

建议二:进一步拓展社区(村)综治委的职责。明确将社区(村)综治委的职责从“社会治安”向“社会服务管理”拓展,社区(村)综治委可以在社区民警等的带领和指导下,依托社区(村)党组织和社区居委会(村委会),紧紧依靠社区单位和居民群众,对本社区(村)的人、地、物、事等进行全面的摸底调查,坚持定期全面摸查与平时走访入户相结合的方式,对影响本社区(地区)安全稳定的主要风险、各类危险源、公共安全隐患、主要社会问题、主要危险地段、主要危险人群、主要危险时段、需要保护、服务和关注的不同群体等进行全面的分析和评估。社区(村)综治委成员可以针对以上问题进行及时、充分的沟通和协商,提出有针对性的服务管理措施,明确服务管理的具体责任单位、责任人,限期进行整改,构建长效的基层社会管理机制,努力将影响本社区(村)安全稳定的因素控制在最小限度,尽最大可能保障社区(村)居民群众的生命财产安全,最大限度地促进社区(村)的安全稳定。

建议三:赋予社区(村)综治委一定的权力。社区(村)综治委是党委、政府与企事业单位、社区居民之间的联系桥梁,是整个社会管理体制“承上启下”的关键环节。社区民警、城管队员、流管员、工商人员、司法员等政府基层管理力量是社区(村)综治委的重要成员,政府基层管理力量的职责主要就是围绕促进基层安全稳定加强社会管理,其工作绩效必须由社区(村)综治委组织居民群众和企事业单位进行定期评议。评议的结果可以由社区(村)综治委通过街道综治委上报区县综治委并通报区县委组织部、纪委、人事局及相关职能部门,作为相关职能部门对基层管理力量考核、评优、提拔、任用的重要依据。要通过定期评议这一手段来增强政府基层管理力量等对本社区的责任感,从而使基层社会管理的各项措施真正落在实处。

建议四:把社区(村)综治委工作经费纳入街道(乡镇)财政预算,确保社区(村)综治委有足够的财力进行社会管理。财力保障是开展工作的保证,这是组织管理学的基本原理。搞好社会管理是推进社会建设的应有之义,维护地区社会安全稳定是政府应该提供的一项基本公共服务,政府应将维护社会安全稳定的投入作为政府财政专项预算。北京作为首善之区,在维护社会安全稳定已经作出榜样,创造了许多经验,今后要进一步按照社会建设的总体要求,切实增加社会安全稳定工作方面的投入。要按照社区(村)综治委承担的基层社会管理职责对社区(村)综治委开展工作所需经费进行科学预算,并完善相关的法律法规政府对社区(村)综治委开展基层社会管理工作的投入要纳入街道(乡镇)财政专项预算,并逐年随财政收入增加而同步增长,确保专款专用。要按照“政府出一些、社区单位出一些、居民群众出一些”的财力投入机制,建立社区(村)综治委开展基层社会管理工作的多元投入保障机制。要通过政府的引导作用,鼓励社区单位和居民群众积极参与基层社会管理,共同创造安全稳定的社区环境。要根据不同地区、不同社区的基础设施、周边环境及经济承受水平等,制定有针对性的工作经费倾斜政策和明确的激励政策。针对部分工作条件较差、基础设施建设滞后、资源匮乏、困难居民相对集中的社区(地区)要制定相应的基层社会管理工作经费投入倾斜保障措施,帮助其大力改善其物防、技防设施,确保这些存在困难的社区(村)综治委能够顺利地开展基层社会管理工作,提高安全防范水平,改变部分社区(村)由经济困难而工作长期落后的局面。针对工作开展较好,工作成效较为显著的社区(村)综治委,要制定明确的奖励措施。

建议五:街道(乡镇)要加强对社区(村)综治委负责人及其成员的培训和指导力度。目前专门针对基层社会管理方面的培训还不多,要积极借鉴国内外学术界关于社会管理和社会建设方面的研究成果,组织专门力量编写基层社会管理工作培训教材,以区县或街道(乡镇)为单位,定期组织开展基层社会管理工作业务培训。同时要利用各种媒体加大对社区(村)和社区(村)综治委的宣传力度,推动社区(村)综治委成员单位与居民群众之间的互动与合作,吸收流动人口代表参加社区(村)综治委,增进居住人口与流动人口之间的互动和互信,增强社区(村)综治委整合资源、开展工作的能力。经验表明,街道(乡镇)越重视社区(村)综治委的工作,越注重对社区(村)综治委的培训和指导,社区(村)综治委整合资源、开展工作的能力就会越强,基层社会管理的效果就越好,基层社会的安全稳定就越有保障;反之,如果街道(乡镇)对社区(村)综治委工作不重视,对社区(村)综治委的培训和指导不到位,社区(村)综治委开展工作的能力就较弱,社区综治委(村)就可能名存实亡,基层社会管理的效果就越差,基层社会的安全稳定就越没有保障,反过来影响经济社会的发展和人民的安居乐业。



[1] 本文发表在《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2007年第4期,在2008722中国社会学会2008年学术年会“社会网暨社会资本”分论坛上宣读。

[2] 城乡结合部地区泛指城市建成区与非建成区的接壤地带。城乡结合部地区大体处于城市中心城区与农村地区的过渡地带,但它的范围处于动态变化之中,不同时期城乡结合部地区的范围有所不同。目前而言,北京市的城乡结合部地区大致处于朝阳、海淀、丰台、石景山等四个近郊区与房山、大兴、通州、顺义、昌平、门头沟等环城带区县之间的相邻地带,主要包括了上述区县的部分地区。北京市社会科学院城市问题研究所冯晓英副研究员认为,城乡结合部地区是一个极具中国特色的地域概念,它与纯城区或纯农区的最大区别在于区域特征的“三交叉”:城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡行政管理交叉。

[3] “社会安全”是与“社会不安全”相对而言的,本文是在“社会群体和社会成员免除伤害”的层次上使用“社会安全”概念的,治安案件高发,表明社会群体和社会成员易受伤害,治安案件低发,表明社会群体和社会成员受伤害的危险降低。中国人民大学社会学理论与方法研究中心郑杭生教授和洪大用教授在《总论:走向更加安全的社会》(郑杭生,20041-28)中认为社会安全是个相对的概念,没有绝对的安全。他们从广义和狭义两个角度来界定社会安全,他们认为,从广义说,社会安全是指整个社会系统能够保持良性运行和协调发展,而把妨碍社会良性运行与协调发展的因素及其作用控制在最小范围内。从狭义上说,社会安全主要相对于经济安全和政治安全而言,是指除经济子系统与政治子系统之外其他社会领域的安全,其主体是普通社会成员和群体,因此,所谓社会不安全是指个人和群体无法得到有效的保护或者只能得到最低程度的保护。杨雪冬副研究员则进一步将社会安全区分为社会保障体系和社会各个群体免除伤害的能力和机制(参见郑杭生,2004358)。

[4] []刘易斯:《技术与风险》,1994年第20页;转引自郑杭生主编,《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》,第3页,北京,中国人民大学出版社,2004

[5] 参见刘少杰主编《国外社会学理论》,第461-464页,北京,高等教育出版社,2006年。

[6] []马克斯·韦伯著[]埃德华·希尔斯,马克斯·莱因斯坦英译,张乃根译,《论经济与社会中的法律》,第3页,北京:中国大百科全书出版社,2003

[7] []皮埃尔·布迪厄、[]华康德著,《实践与反思》,李猛、李康译,邓正来校,第6页,北京,中央编译出版社,2004年。

[8] 转引自[]伊夫·格拉夫梅耶尔著,《城市社会学》,徐伟民译,第44页,天津,天津人民出版社,2005年。

[9] 郑杭生主编《中国人民大学中国社会发展研究报告2005:走向更加和谐的社会》,第11页,北京,中国人民大学出版社,2005年。

[10] 张文宏:《社会资本:理论争辩和经验研究》,《社会学研究》,2003年第4期。

[11] 郑杭生主编《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》,第14页,北京,中国人民大学出版社,2004年。

[12] 参见刘少杰主编《国外社会学理论》[M],第463页,北京:高等教育出版社,2006年。

[13] 高连克:《论科尔曼的社会资本理论》,《北华大学学报》(社会科学版),20052月。

[14] 李惠斌,杨雪冬主编《社会资本与社会发展》,第384页,北京,社会科学文献出版社,2000年。

[15]这些制度大致包括:(1)流动人口“五见面”制度,基层组织必须与流动人口实现“五见面”,即见出租房屋、见物品、见出租房主、见承租户、见流动人口;(2)村庄封闭、半封闭制度,在各村实行流动人口、机动车辆凭卡出入管理,并在重点地区安装探头并连接到地区综治委,实现实时监控;(3)警车巡逻、治安岗亭值守制度,8辆警车全天候在街面巡逻,在复杂地区路口建立治安岗亭36个,实行24小时值守;(4)监督制约制度,派出所值班民警每晚要到地区综治委签字互查2次,确保巡防队员和民警的巡逻实际效果,镇综治办每月组织抽查1次,发案情况、工作情况在全镇通报;(5)奖励制度,镇里每年拿出100万作为奖励基金,按照社会治安投入、发案数和案件同期比等指标,对地区综治委的工作情况进行评比奖励等。

[16] 刘少杰主编《国外社会学理论》,第464页,北京,高等教育出版社,2006年。

[17]转引自李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》[C],第45页,北京,社会科学文献出版社,2000年。

[18] 郑杭生主编《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》,第23页,北京,中国人民大学出版社,2004年。

[19] 郑杭生主编《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》,第312-313页,北京,中国人民大学出版社,2004年。

[20] 本文发表在《江西公安专科学校学报》2008年第2期,获全国第五届治安学学术论坛证文二等奖。

[21] 闫月梅编译《社区治安与犯罪问题解决》,第3-4页,北京,中国社会出版社,2001年。

[22] 李哲宇:《转型战略中的社区警务》,载公安部治安管理局编,《中外社区警务》,P16,北京:中国社会出版社,2004年。

[23] 王颖:《城市社会学》,第34页,上海,上海三联书店,2005年。

[24] 刘振华:《民国时期江西警政策研究》(上),载《江西公安专科学校学报》,第87页,2007年第5期。

[25] 王太元、李健和:《社区警务与中国:历史继承、现实延伸与未来需要》,载公安部治安管理局编,《中外社区警务》,第8页,北京,中国社会出版社,2004页。

[26] 中央社会治安综合治理委员会办公室编《长治久安之策(增补本)》,第3页,北京,长安出版社,2002年。

[27] 俞可平:《公民参与的几个理论问题》,《学习时报》,2006210

[28] []托马斯·海贝勒著《中国的社会政治参与:以社区为例》,《马克思主义与现实》,2005年第3期。

[29] 袁振龙:《首都基层安全的综合治理体制研究——以社区综治委为研究对象》,《江西公安专科学校学报》,第26-30页,2007年第5期。

[30] 袁振龙:《社会资本与社会安全——关于北京城乡结合部地区增进社会资本促进社会安全的研究》,载《中国人民公安大学学报》(社会科学版),第140-146页,2007年第3期。

[31] 袁振龙:《奥运会的举办对社区安全的影响》,《中国社区发展报告2007-2008》,第72页,北京,社会科学文献出版社,20081月。

[32] 姜振华:《社区参与与城市社区社会资本的培育》,第69页,中国人民大学博士学位论文,2007年。

[33] 姜振华:《社区参与与城市社区社会资本的培育》,第70页,中国人民大学博士学位论文,2007年。

[34] 本文发表在《江西公安专科学校学报》2007年第5期。

[35] 本文所称的“社区综治委”特指基层社区或行政村层面成立的综治委,它与中央、省市、区县、乡镇(街道)层面主要由政府主导的综治委有所不同。

[36] 中华人民共和国公安部治安管理局编《中外社区警务》,第26-32页,北京,中国社会出版社,2003年。

[37] 首都综治委[2004]9号:《关于开展“平安社区(村)”创建活动的意见》,20044月。《意见》规定,平安社区实行统一标准:(1)治保、民调、帮教等组织健全并运转良好,社区居民对社区安全防范关注及参与程度较高,有关社区安全防范的重大事项能通过社区代表大会的机制进行解决。(2)治安保卫、民事调解、安置帮教、外来流动人口管理等各项工作制度健全,工作有记录、有台帐。建立社区治安状况告知制度,定期向社区群众公示社区治安情况。(3)有专兼职相结合的治安巡逻队伍和看门护院力量。对社区范围内各种治安防范力量形成有效整合。设立社区警务站,社区群众对社区民警工作满意率达70%以上。(4)楼房区以小区为单位实行封闭式管理,并建立必要的技术防范设施。社区公共部位照明设施齐全,无照明死角,环境整洁,无明显治安混乱区域。(5)年内发生社区居民区内的入户盗窃、抢劫、杀人、强奸和盗窃停放在社区指定位置的机动车,以及在社区街巷胡同内的抢劫、抢夺等可防性刑事案件发案率不超过社区总人口的1.5‰,无造成恶劣社会影响的重大治安案件和重大治安灾害事故。(6)社区群众对社区治安的满意率在80%以上。

[38]袁振龙:《社会资本与社会安全》,《中国人民公安大学学报》(社会科学版),第140-146页,2007年第3期。

[39] [] 乌尔里希·冯·贝克著《风险社会》,何博闻译,第15页,南京,译林出版社,20047月。

[40] 本文发表在《北京社会科学》杂志2008年第3期,在20081025“和谐社区构建:物权与善治”学术研讨会上宣读。

[41]郭星华、王平:“中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究”,《江苏社会科学》,2004年第2期。

[42] 马克斯·韦伯著《论经济与社会中的法律》,张乃根译,北京,中国大百科全书出版社,2003年。

[43] 皮埃尔·布迪厄、华康德著,第6页《实践与反思》,北京:中央编译出版社,2004年。

[44] 李楯编《法律社会学》,第3页,北京,中国政法大学出版社,1999年。

[45] 马克斯·韦伯著:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,北京:中国大百科全书出版社,2003年。

[46] 郭星华、王平:“中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究”,《江苏社会科学》,2004年第2期。

[47]张盈:《解物业纠纷可享免费餐,北京成立专门调解机构》,《法制晚报》,http://www.qianlong.com/

2007615

[48]周雪松:《物业纠纷频发暴露制度弊端》,《中国经济时报》,200697

[49]任震宇:《物业纠纷业主面临三弱四难》,《中国消费者报》,20051125

[50]高秀君,“谈物业管理公司的安全保障义务与违约责任”,《中国房地产》,2006年第3期。

[51]张伟杰:《化解物业纠纷如何才能对症下药》,20061120

[52]马克斯·伟伯著《论经济与社会中的沕律》,张乃根译,北京:中国大百科全书出版社,2003,页100

[53]焦点房地产网,“物业纠纷背后的社区困局”,《社区》,2006.4(下)。

[54]张晓玲:《北京九成社区未成立业委会 分散维权遇法律难题》,《订报京报》,2006310

[55]崔亮,王亦吋,“北京昌平法院:物业告业主先要过‘五关’”,《中国青年报》,2006921

[56] 郭星华、王平:“中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究”,《江苏社会科学》,20042)。

[57]马克斯·韦伯著《论经济与社会中的法律》,张乃根译,北京,中国大百科全书冺版社,2003年。

[58]帕特里夏·尤伊克,苏珊·S·西尔贝著《法律的公共空间》,陆皊龙译,郭星华校,第35页,北京,商务印书馆,2005年。

[59]克利福德·吉尔兹著《地方性知识》,王海龙、张家暄译,第229页,北京,中央编译出版社,2004年。

[60]郭振清:《解决物业纠纷不能仅靠"强制执行”》,《工人日报》,转引自www.XINHUANET.com2005113

[61]帕特里夏·尤伊克,苏珊·S·西尔贝著《法律的公共空间》,陆益龙译,郭星华校,第26页,北京,商务印书馆,2005年。

[62]帕特里夏·尤伊克,苏珊·S·西尔贝著《法律的公共空间》,陆益龙译,郭星华校,第286页,北京,商务印书馆,2005年。

[63]沈寅、王海、张向永:《业主维权有多难》,《人民日报》,2006626;赵丽萍:《官司胜诉,物业撤走,物业纠纷引发业界多重深思》,《京华时报》,2006922日。