首都社会治安综合治理研究所
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2006-2008综治所成果选编(2)

平安北京——首都平安建设大写意[1]

殷星辰

内容摘要:该文主要介绍了近年来首都平安建设的主要做法和成就,如东城区“万米单元网格管理法”、朝阳区平安建设的六大体系和科技创安等颇具北京特色的平安创建活动。

关键词:平安建设  社会稳定

 

平安,即平和而又安康,这是社会文明与进步的征象,是社会兴旺与发展的保障和标志,是千百年来中国老百姓执著的期盼与追求。是千百年来中国老百姓执著的期盼与追求。歌曲《祝你平安》之所以能够唱响大江南北,经久不衰,就是因为它道出了每个老百姓的心声。

我党历来重视社会稳定和社会治安工作,强调经济建设和社会稳定“两手抓”、“两手”都要硬。为适应构建社会主义和谐社会的需要,推动社会治安综合治理工作向纵深发展,中央适时作出了在全国开展平安建设的战略部署。

平安建设符合人民群众思稳定、盼发展、求富裕的愿望,代表和维护了最广大人民群众的根本利益。北京市委市政府积极响应中央的号召,从2004年初就开始了创建平安北京的探索,20045月正式提出了“平安北京”的概念,当时分管政法和综治工作的市委主要领导在解释“平安北京”的概念时指出[2]‘平安北京’是一个大的概念,是首都社会治安综合治理提出的一个新的目标,其核心就是把北京建设成为民主法治之都、文明有序之都和安全稳定之都”。此后北京市颁发了一系列开展平安创建工作的文件,有力地推动了首都平安建设向纵深和更高层次发展。

经过几年的探索,首都的平安建设成效显著,形成了一系列颇具北京特色的经验和做法。

“万米单元网格管理法”是北京市运用现代综合技术加强城市管理、开展平安创建的一大创新。20038月,收容遣送办法废止后,东城区王府井地区综治委针对王府井流浪乞讨、散发小广告、黑车运营、无照经商等社会治安秩序突出这一问题,为了净化社会治安秩序,于2004年初开始探索建立以城市数字信息系统体系为支撑,以空间网格技术为基础的网格化的巡防机制。将王府井地区南北长1800、东西宽1200,按9000平方米300×30),兼顾建筑物、地貌等特征划分10个管理区域单元格,每个区域单元格根据任务,确定12名信息管理员,信息管理员利用现代信息系统,采集区域单元格内发生的各种违反城市管理的现象及行为人的情况,及时将信息上报给地区派出所,派出所通过全区域覆盖图像信息系统,实时指挥,强化了王府井地区社会面的有效防控。2005911日上午10时许,王府井地区发生一男子持刀扎死出租司机后,驾驶出租车连续撞伤9名群众的突发事件。信息管理员迅速报警,2分钟内警力赶至现场,果断将犯罪嫌疑人抓获,避免了事态扩散。

“万米单元网格管理法”的成功经验也被其他部门所借鉴。2005年,东城区公安分局在社会面整体巡逻防控中,尝试将“万米单元网格管理法”与“治安巡防网”防控机制建设相结合,以派出所辖区为面,以主次干道和与其它区交界为线,以全区外围卡点和主次干道交叉口为点的“万米单元网格”,把网格的信息系统终端引入指挥中心,通过形象、直观的图示显示在电子地图上,做到随时可以点击巡逻车、值勤民警、警务站的地理位置和运行情况,形成纵向、横向巡逻防控流程。在北京市开展的“113”专项行动中,缉查途经东城区的被盗抢机动车成效显著,2005年,共查获嫌疑车58辆、嫌疑人114人。2006871610分,东城区公安分局成功处置一起持枪和爆炸物劫持长途汽车乘客的案件,“万米单元网格管理法”巡逻机制显成效。这一经验引起了市委市政府的重视,并迅速在全市推广。

构筑完整的平安建设体系是北京平安创建工作的主要特色。朝阳区在平安建设活动中,全方位深化平安建设,率先形成了平安建设的六大体系。

一是社会治安综合防控体系。朝阳区建立了由多个部门协作、各种治安力量联动的治安综合防控体系。治安综合防控体系按照“预防”、“控制”、“打击”三位一体,人防、物防、技防相结合进行部署。“防”,以群防群治为依托,科技创安为支撑,实现区、街乡、社区(村)三级防范体系、公安巡逻、治安、内保、社区“四张网”和城市管理网的相互对接;“控”,加强对群体性事件、重点人、重点地区、重点部位的防范措施,加强日常管理;“打”,对威胁国家安全、损害公共安全、影响人民群众生命财产安全的违法犯罪活动进行重点打击,增强群众安全感。通过完善治安综合防控体系,实现预防为主、专群结合,控制违法犯罪率。

二是矛盾纠纷联合化解体系。朝阳区建立了以区、街(乡)、社区(村)三级组织为载体,联动和衔接人民调解、行政调解、司法调解以及信访接待、民愿接待、人民内部矛盾排查调处工作网络,形成了“党政统一领导、司法综治协调、行政配套联动、社会广泛参与”的大调解工作格局。通过完善矛盾联合化解体系,把各类矛盾纠纷解决在内部、化解在基层、消除在萌芽状态。

三是社会保障及救助体系。朝阳区建立了以政府主导、部门联动、群团配合、民间组织参预的社会救助体制,推进城乡社保体系并轨。统筹政府公共财政投入和民间慈善组织作用,使政府和社会两大资源实现有机结合。在全区建立了以最低生活保障为基础,医疗、教育、住房、灾害等专项救助相配套,临时救助和特困人员扶助金为补充的综合性、多层次,城乡统筹、协调发展的新型社会救助体系。通过完善社会保障及救助体系,构筑稳定防线,增强公民的社会责任感,改善困难群众生活,营造和谐的社会氛围,促进社会贫困群体的稳定。

四是城市科学管理体系。朝阳区以推动城市管理向社会管理转变,把社会事业、社会治安、流动人口管理、社区建设等纳入城市管理重点,实现城市管理、社会管理和公共服务体系建设统筹开展。通过优化运行机制,建立健全决策机制、协调机制和公众参与机制,理顺联合执法机制,探索建立执行与监督相分离的管理机制。通过完善城市科学管理体系,实现城市管理的科学化、民主化、法制化和社会化。

五是安全稳定保证体系。朝阳区通过加强党的领导,加大总揽全局、协调各方的力度,为平安建设提供人、财、物、组织、政策、制度等保障;通过继续深化“聚合力工程”,提供党建保障;通过加快决策目标、执行责任、考核监督三个体系的建设,提供组织保障;他们还将综治队伍建设纳入全区人才工程,提供人才保障;区财政通过逐年增加对政法综治工作的投入,为平安建设提供投入保障。通过完善安全稳定保证体系,推进平安建设深入开展。

六是城市应急管理体系。朝阳区建立了党政共管,日常管理和应急管理有机结合的应急综合管理体系,完善各项应急救援预案,加强技术支撑体系和专业救灾抢险队伍建设;实现资源整合、信息共享,不断完善区级应急指挥平台。以安全稳定、公共卫生、重大动物疫病、市政基础设施的公共事件为应对对象,为服务奥运提供良好的城市运行环境。

200647日,北京市平安建设工作会议在朝阳区召开,会议总结推广了朝阳区开展平安建设的模式和经验,与会同志还深入到朝阳区的街道、社区进行了参观和学习,实地了解了朝阳区在推进平安建设中基层的生动实践和取得的成果。朝阳区平安建设的模式和经验对深化首都的平安建设发挥了重要作用。

 “科技创安”是北京平安创建工作的一大亮点,也是最早开展这项工作的城市之一。“科技创安”,顾名思义,就是加大社会治安、社会管理和治安防范工作的科技含量。1996年北京连续发生数起持枪抢劫银行的案件。案件侦破后,公安部门和银行管理部门在总结教训时认为必须借助先进的技术手段提高银行的防范能力和自我保护能力,开始在金融系统推广使用电子报警系统和图像监控系统,取得了良好的社会效果,连续11年北京没有一家银行被盗抢。在首都综治委的倡导下,这一经验迅速在全市关系国计民生的重点单位和要害部位、公共繁华场所、大中小学和幼儿园以及新建居民区得到了推广。2001年首都综治委又适时制定了《20012005年首都科技创安规划》,并被列入北京市经济社会发展十五规划。截止2005年底,全市关系国计民生的重点单位和要害部位技防设施普及率达到了100%,公共繁华场所技防设施普及率达到了85.8%,北京高校初步建成了科技化、智能化、现代化的校园安全技术防范体系,全市1134所城区中小学和幼儿园安装电视监控探头7900余个、红外报警设施4600余套,其中197所寄宿制学校已率先完成与公安机关联网报警系统建设。在居民小区,通过在平房区大力推广门磁报警,在楼房区普及楼宇对讲系统,在有条件的小区安装红外报警和视频监控系统,使居民住宅小区技防设施普及率稳步提高,全市3013个居民小区科技创安覆盖率达到了65.7%,全市科技防范网络基本成型。2006年,首都综治委又制定了第二个《首都科技创安工作规划(2006年—2008年)》。规划提出,将“以构建和谐社会首善之区和成功举办2008年奥运会为总体目标,大力整合地区技防资源,努力提升首都科技创安的层次和水平,构建适应首都社会治安形势特点、具有国内一流水平的现代化、立体化、实用化的首都科技防范网络新格局”。按照规划的规定,到2006年年底前,要完成地铁等全市重点部位、重点公共场所、市(区)管道路和重要基础设施等信息管理系统监控摄像头布点建设,摄像头由6000余个提高到26700余个,全市将建成集社会治安防控、城市管理、公共服务为一体的80城市综合管理中心1000个科技创安达标社区。

进入新世纪以来,首都的平安创建工作开展得有条不紊,有声有色,截至到2006年底,全市平安社区数量达到1797个,占全市社区总数的76.2%。其中连续3年无案件(杀人、强奸、入室盗窃、机动车被盗等可防性案件)的社区123个,连续5年无案件的35个,连续10年无案件的1个,10年以上无案件的社区8个。西城区西长安街义达里社区更是创建了连续16年无案件的纪录。“平安校园”的达标率也达到了近80%。“平安单位”、“平安商()场”、“平安旅游景区”的创建活动也取得显著成效,切实增强了人民群众安居乐业的安全感和幸福感。据北京市统计局调查显示,2006年北京市社会治安继续保持持续平稳的良好态势,群众安全感普遍增强。2006年认为社会“安全”和“比较安全”的群众比例达到55.3%,比2005年提高1.3个百分点,达到2003年以来的最高比例。

“天下顺治在民富,天下和静在民乐”。首都人民对建设平安北京已经形成高度共识和统一步调,人人关心、人人参与平安创建的平安建设大格局正在走向成熟,平安建设已成为实现“新北京、新奥运”战略构想的强大助推器,正在加速推进“和谐社会首善之区”战略目标的实现,首都人民正在迎来一个更加平安、欢乐、祥和、美好的明天。




[1]本文应《北京100讲》一书编委会之邀而作,为该书的第35讲。

[2] 2004515北京市委副书记、政法委书记、首都综治委主任强卫在参加首都综治委和北京市委宣传部组织开展的携手共建平安北京社会治安综合治理宣传日活动时接受记者采访时的讲话。


规范物业公司在社区安全防范中
发挥作用情况的调研报告
[1]

殷星辰  袁振龙

内容摘要:本文分析了物业公司在社区安全防范中的作用及存在的主要问题,提出了规范物业公司在社区安全防范职责的对策建议。

关键词:物业公司  社区安全防范  对策建议

 

20068月至11月,在首都综治办的指导和协助下,北京市社会科学院首都综治研究所《规范物业公司在社区安全防范中的职能责任》课题组利用四个多月的时间,对本市东城、崇文、朝阳、海淀、昌平等区县辖区内的物业公司安全防范工作的现状进行了调研。课题组重点调研了崇文区综治办吸收物业公司参与社会治安综合治理工作的主要做法和经验,走访了物业公司的行政主管部门——市建委。在调研过程中,课题组不仅听取了以上各区综治委、建委(房管局)、法制办以及街道综治委、派出所等政府机构的意见,而且深入基层,广泛听取了居委会、物业公司、业主委员会及业主代表等的意见和建议。现将调研掌握的情况和我们的对策建议报告如下:

一、物业公司在社区安全防范中的重要地位和作用

维护小区的公共秩序和良好的社会治安环境,是物业公司向小区居民提供的一项重要服务。通过物业管理与服务为小区营造一个治安秩序良好、安全可靠、和谐优美的生活和工作环境,是物业公司必须履行的一项重要职责。随着城镇住房制度改革的深入和住宅商品化的不断发展,物业管理逐步推广,已经发展成为一个较大的产业。截至2005年底,全市共有2681家物业管理企业取得物业管理企业资质证书,从业人员超过20万人。居住小区物业管理项目3077个,管理面积2.53亿平方米,占全市住宅居住面积的87.5%以上(截至2005年底,北京市住宅居住面积为2.89亿平方米)。物业公司在社区安全防范中的地位和作用越来越重要,物业公司已成为社区安全防范中的一支重要力量,在社区安全防范中发挥着重要作用。最近,中共中央作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要发挥物业管理机构在社区建设中的积极作用。因此,规范物业公司的安全防范职责、加强对物业公司履行安全防范职能责任的管理、监督、检查和考核,建立物业公司参与社区安全防范的长效机制,提高物业公司安全防范服务的能力和水平,对完善基层治安防控体系十分迫切和必要。

二、当前物业公司履行安全防范职责存在的主要问题

全市物业公司整体状况是比较好的,能够按照党和政府有关部门的要求,落实安全防范责任,落实人防、物防、技防措施,为维护首都的稳定,保一方平安做出了积极贡献。但物业公司的安全防范工作也存在着一些突出问题,这些问题的产生,既有物业公司自身的原因,也有政府监管不力的因素;既有法律法规不太健全的原因,也有物业市场不太成熟的因素,这些问题的存在严重制约了物业公司履行安全防范职责的能力。

(一)对物业公司履行安全防范职责缺乏有力的指导和监管

第一,行政主管部门监管不力。由于缺乏物业公司履行安全防范职责的有效考核标准,致使物业公司的安全防范责任无从监管。北京市国土资源和房屋管理局发布的《北京市住宅物业管理服务标准》(京国土房管[2003]950号),北京市国土房管局、北京市公安局、 北京市民政局联合发布的《关于加强居住小区安全防范管理工作的通知》(2001年)等文件都没有对物业公司的安保服务设置考核标准,市建委2005年发布的《北京市住宅物业服务检查规范(试行)》,虽然检查内容中包括了对安全防范项目的检查,但却没有设置处罚权的权限。因此,有关部门难以通过对物业公司的考核、奖惩来有效督促物业公司加强安全防范。第二,公安机关缺乏对物业公司实施监管的有效机制,指导力量有所不足。《物业管理条例》等有关文件规定物业公司应当协助做好管理区域内的安全防范工作,自觉接受公安机关的指导、监督。但是,对公安机关通过何种途径、采取什么手段来指导、监督物业公司做好安全防范工作却没有作出明确规定,致使社区民警对物业公司的指导、监督大打折扣。同时,由于基层警力有限,社区民警往往无暇顾及指导、监督物业公司的安全防范工作。

(二)尚未建立起物业公司履行安全防范职责的激励和约束机制

目前我市的物业公司履行安全防范职责,缺乏外在的激励和制约,主要表现在以下三个方面,一是对物业公司安全防范工作缺乏明确的工作标准和要求,因此对物业公司的安全防范工作缺乏规范的考核标准和要求。二是物业公司安防工作的好坏与物业公司资质年检没有挂钩。2004年建设部出台的《物业管理企业资质管理办法》对物业公司服务质量,尤其是安全防范工作缺乏细化的可操作性强的指标。三是对物业公司的安全防范工作缺乏相应的评优活动,致使物业公司普遍缺乏改进安全防范工作,提升安全防范服务质量的动力。

(三)物业市场不太成熟导致物业公司难以充分发挥安全防范职责

物业公司与业主是一对矛盾,物业公司要通过服务获取一定的利润,谋求自身发展;业主却期望以较低的成本得到优质的服务。由于目前总体尚处在物业市场的发展阶段,物业公司的运作还不太规范,与业主之间还没有形成良性互动关系。一方面,由于物业公司与开发商之间存在着千丝万缕的联系及进入程序的不透明,业主们容易将前期开发遗留问题导致的不满转嫁到物业公司身上。另一方面,一些业主委员会成立后就热衷于要求降低物业费甚至解聘物业公司,导致物业公司与业主之间常常“剑拔弩张”。一方面,部分业主以各种理由拒交物业费,另一方面,物业公司采取不当手段逼迫业主交费,这样往往容易导致两者之间矛盾趋于激化。物业收费率偏低客观上又导致物业公司的安全防范投入不足,而由于安全防范投入不足出现的治安问题又易招致业主们的不满。另外,由于物业公司的一些安全防范举措会给业主生活带来一些不便,业主们往往也不理解、不支持或不配合物业公司的安全防范举措。物业市场的不成熟具体体现在五个方面,一是部分物业公司管理粗放,运作不规范,社会责任感不强,社会形象较差;二是部分业主对物业服务和安全防范存在着一定的认识偏差,缺乏“有偿消费”、“安全是商品”的意识;三是社会舆论对物业服务的看法也存在一定程度的偏差;四是基层组织在协调物业公司与业主的关系方面还存在工作上的一些不足;五是部分业主经济能力确实有限,支付物业费用有一定困难。

(四)物业保安的整体素质还需提高

物业保安是维护小区秩序,履行安全防范职责的重要力量。由于对物业公司聘用保安的条件放得比较宽,入口较松,从事这一工作的待遇又比较低,保安员多为外地来京青年男子,年龄相对较低,整体文化素质较低,流动性强;又由于我市尚未出台规范保安行为的政府文件,对保安后续的职业培训缺乏明确的统一要求,培训的效果相差很大,致使保安队伍的整体素质偏低。因此,有的物业保安人员不但未能有效地履行安全防范的职责,反而容易成为小区的不安定因素。近几年来,保安与业主的冲突频发,保安监守自盗甚至行凶杀人的案件也时有发生。

(五)多数物业公司没有建立起小区治安预警机制

在调研中,我们发现多数物业公司尚未建立起小区治安预警机制。一是物业公司虽然有保安部门和负责安全的责任人,但却没有建立公司法定代表人或第一责任人对本单位综治工作负总责,主管安全工作的领导负直接责任,公司各部门各负其责的综治组织机构。二是物业公司没有制定专门的安全防范预案。有关部门发布的《北京市住宅物业服务检查规范(试行)》虽然规定了物业公司应当制定维护公共秩序的方案和处理突发事件程序性预案,其中有涉及安全防范的一些内容,但没有规定物业公司必须制定专门的安全防范预案,而且物业公司的方案或预案多侧重于对事件发生后的应急处理,安全的事前防范方面存在欠缺。三是头痛医头、脚痛医脚的现象还比较普遍,没有建立起小区治安形势分析会议制度。以上问题严重制约了物业公司安防能力和水平的提高。

(六)老旧小区的物防、技防的建设和维护存在问题

2003年市政府发布了《北京市住宅区及住宅安全防范设施建设和使用管理办法》(第132号令),对新建小区安防设施的建设验收作了明确规定,但物防、技防设施的管理维护还存在一些不明确的地方。而且,132号令之前建成的老旧小区的物防、技防设施相对较差,物防、技防设施建设资金的筹措比较困难,而老旧小区在我市所占的比例很大,是城市居住小区的主体和城市功能的重要载体,因此,必须重视老旧小区的物防、技防建设和维护问题。

(七)物业小区的人员出入、房屋出租、车辆、地下空间、宠物管理等存在的问题可能导致安全隐患

许多车辆被盗、入室盗窃案件往往发生在外来人员可以自由出入的小区。但由于物业公司为加强安防工作而采取的措施往往会给业主带来不便,因而难以得到业主的理解和支持,如实行小区封闭、严格人员出入登记制度、使用门禁系统等等,导致物业公司的安防措施难以落实,物防或技防设施形同虚设。

在加强出租房屋管理方面物业公司可借助工作的便利比较容易掌握房屋的出租情况,有一定的优势,但由于缺乏足够的法律依据,物业公司无权要求业主汇报或登记出租房屋的情况,而受理登记的公安机关和房屋主管机关又难以及时有效掌握业主房屋的出租情况。

车辆管理是小区安全防范的重要内容,因车辆管理而引起的纠纷和冲突时有发生。一是保管责任不明。有的物业小区车辆丢失后,因赔偿问题而引发车主(业主)与物业公司的纠纷;二是运作不规范。有的物业公司未经业主同意,擅自聘请专门的停车公司进入小区看管车辆,导致业主负担增加而引起业主的不满,有的甚至因此爆发了较大规模的冲突。三是车辆管理利益引发纠纷。物业公司与业主对于车辆管理收费定价存在争议,有的车主为免交车辆管理费,将车辆停放在小区周边,结果发生砸窗、剌胎等事件而引发纠纷。

宠物管理是小区公共秩序管理的一项重要内容。许多物业公司认为,宠物管理比较棘手主要是缺乏管理依据。一般物业服务合同并不约定此项管理服务内容,但是一些业主无证养狗、遛狗不加绳索、任狗随意乱跑、便溺等,会给小区的安全带来隐患,频频发生的宠物伤人事件就是明证。物业公司对此进行管理可能会招致宠物主人的不满,但放任不管又会招致其他业主的不满。另外,物业公司将地下室租住给流动人员,也给小区治安带来隐患。

三、规范物业公司安全防范职责的对策建议

(一)建立健全物业公司的社会治安综合治理机构

全市凡是尚未建立综治组织机构的物业公司,由各街道(乡镇)综治委负责督促各物业公司尽快建立公司法定代表人或第一责任人对本单位综治工作负总责,主管安全工作的领导负直接责任,公司各部门各负其责的综治组织机构。物业公司要自觉服从所在地街道工委(乡镇党委)、街道办事处(乡镇政府)的统一领导,接受街道(乡镇)综治委的指导、协调和监督,积极支持和配合所在社区综治委的工作,协助做好社会治安综合治理工作,加强物业公司内部以及辖区内的治安管理和防范工作,防止违法犯罪案件的发生。

(二)健全物业公司安全预警机制

物业公司要健全安全管理的各项制度,要制定以预防为主的安全防范预案,并报告社区综治委,预案制定后要落实组织机构、人员和具体措施。预案经业主委员会同意后向全体业主公开,让全体业主知晓,接受全体业主、业主委员会以及主管部门的监督。

要定期召开小区治安形势分析会并制度化,社区综治委、党组织、居委会、社区民警、物业公司、业主委员会及业主代表等参加。会议的主要任务:听取社区综治委传达上级部门有关治安工作的指示精神;听取社区民警关于社区治安状况的通报;听取物业公司对上次会议提出的整改措施的落实情况;分析和评估近期小区的治安形势;研究解决影响小区治安的突出问题;预测小区治安形势发展的趋势;制定小区安全防范宣传教育方案;查找安全防范工作中的不足和漏洞,制定整改措施;等等。

(三)加强物业保安管理

一是严把入口关,出台有关政策严格保安的招聘考核、培训教育、管理使用、离职退岗等工作。二是出台《住宅物业保安人员行为规范》,对保安的个人素质、职业礼仪、职业纪律、规范用语、岗位职责等作出明确规定。三是采取集中培训和分散培训相结合的方式,以及以老带新等多种方式,加强对保安的培训,不断提高保安队伍的整体素质。四是稳定队伍,提高保安人员的待遇,对保安人员的工资标准作出指导性的规定。同时参考职介中心的经验,适当调整保安公司的职能与用人单位的关系。保安公司负责保安员的招聘、培训、保管档案和推荐工作,每项服务单独收费,用人单位向保安公司支付相关费用后直接向保安发放工资。五是鼓励物业公司吸收本社区的下岗失业人员经过培训合格后从事保安工作。政府出台相关鼓励政策,比如物业公司接纳一名低保人员,就可从政府领取每月100300元的补贴,这既可充分挖掘本地人力资源,又可促进社区就业。

(四)明确物防、技防设施投入的经费来源及其归属

有关文件规定,安全防范设施要做到与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用,因此小区的物防、技防设施是小区内的公共财产,归全体业主所有。老旧小区的安全防范设施的建设和维护费用应由全体业主承担。物业公司或业主委员会可提出安装的建议及预算,由业主大会讨论决定。对于尚未成立业主大会的小区,应由居委会牵头协调小区居民、物业公司、驻区单位等各方,落实安防设施的费用。对于居民生活比较困难的老旧小区,可采取政府、物业公司和业主各拿一部分的办法解决资金问题。设备安装后由物业公司使用和维护,维护和维修费用从房屋维修基金和物业公司收取的保安费中列支。

(五)规范物业公司日常管理

1.规范登记制度,加强人员管理

从业主入住登记、来客登记和房屋出租登记三个方面规范小区的人员出入管理。新入住业主应到物业公司办理入住登记手续,并如实填报家庭成员的情况,物业公司根据业主的登记办理出入证件。建议物业公司对业主来客进行登记,来客如需临时多次出入的,应由业主代为办理临时出入证件,临时出入证件过期失效。业主出租房屋时,应在规定时限内到物业公司登记承租人的基本情况并代为办理出入证件。

2.规范车辆管理

物业公司在车辆管理中提供了秩序维护、车辆看管等服务的,可以收取相应的秩序维护费或车辆看管费。对于本来就没有车位划定的小区,如需要占用公共空间停放车辆的,应由业主大会决定是否允许占用、车位如何分配以及收取车位费的标准。物业公司应与业主委员会在物业服务合同中约定是否收取车辆秩序维护费或看管费及具体标准,没有约定的不得收取相关费用。如物业公司收取看管费用就应对因看管不善导致车辆丢失承担责任,如果物业公司仅收取了车辆秩序维护费,一般不对车辆丢失承担责任。物业公司有权委托专业服务企业做专项服务,但是该专项服务企业在为业主提供服务时不应以自己的名义进行,而应以物业公司的名义进行服务。如果需要以专业服务企业的名义直接对业主提供服务的,必须先征得业主委员会的同意并公示后方可。

3.加强宠物和地下空间管理

将饲养宠物许可证的办理、年审下放到社区,按照登记宠物的数量将收费按一定比例作为卫生费返还给社区和物业公司,以补偿社区和物业公司因清扫宠物垃圾而增加的费用,鼓励物业公司监督举报无证的“宠物”。认真落实本市地下空间管理办法,加强地下空间的安全防范工作。

(六)依法加强对物业公司的监管,严格考核奖惩  

1.尽快健全和完善对物业公司的监管机制

明确区县综治、公安部门是物业公司安全防范工作的行政主管部门。将物业公司纳入街道和社区综治委,使之成为街道和社区综治委成员单位,接受街道和社区综治委的领导,建立物业公司参与社区安全防范的长效机制。认真落实社会治安综合治理的目标管理责任制、领导责任制、一票否决制、责任查究制等各项责任制度,街道(社区)综治委与物业公司签订《社会治安综合治理领导责任书》,年终进行考核。对安全防范工作成绩突出的物业公司,给予一定的荣誉和物质奖励,作为物业公司晋升资质的参考条件。对于综治责任不落实、工作不配合、管理不到位,导致辖区内治安秩序混乱、案件持续高发,群众生命财产遭受重大损失,严重影响安全稳定大局的物业公司,实行综治一票否决。凡被综治一票否决的物业公司,社区居民代表大会、业主委员会可以与其解除物业服务合同,行政主管部门可依据相关法律法规作出降低资质等级直至取消其资质等处罚。

结合首都实际,加紧制定出台《北京市实施<物业管理条例>办法》及配套的规范性文件,细化物业公司的服务标准,对安全防范工作的要求应尽可能地细化、量化、标准化,使之简洁、明确、具体、合理,符合实际,便于检查考评考核,使物业公司资质的升降与安全防范工作的好坏挂钩,增强物业公司做好安全防范工作的动力。

2.提高物业公司社会责任感,推广社会责任认证

物业公司是服务性物业公司,在获取一定利润的同时应担负一定的社会责任。应采取一些措施鼓励物业公司进行SA8000认证,引导物业公司加强社会责任感建设。

3.发挥居委会、业委会和业主的协助和监督作用

社区综治委具体负责指导、监督物业公司做好小区治安综合治理工作,帮助研究解决综治工作中存在的各种问题和困难,动员组织小区居民开展群防群治工作。社区居委会要坚持齐抓共管原则,与物业公司共同担负社区安全防范责任,并充分发挥与居民联系密切的优势,做好物业纠纷的协调处理工作。业主大会和业主委员会根据街道(乡镇)关于社区安全防范工作要求,对物业公司安全防范工作进行检查监督,督促拖欠物业费的业主按时足额缴纳物业费,并把安全服务质量作为聘用和解聘物业公司的重要条件。

(七)发挥行业自律作用,降低物业公司的经营风险

1.发挥行业自律组织的作用,开展“星级”评选活动

充分发挥物业行业协会的信息优势和组织优势,引导物业公司提高服务能力和质量,提高安全防范水平。由市级协会组织开展“物业公司星级认证制度”、“市十佳物业公司”评选活动,把物业小区治安状况的优劣作为评选的重要条件之一;在区县一级协会对物业公司实行排序制度和“区五优物业公司”评选活动,连续两年排序最后一名的物业公司,业主委员会可予以解聘。

2.鼓励成立安全防范自治组织

建议借鉴推广崇文区东花市街道的探索经验,在地区综治委和派出所的指导下,成立“地区物业管理委员会”,地区物业公司、居委会、街道办事处以及地区综治委和派出所作为成员单位参加。制定《物业管理委员会章程》和《小区物业治安管理工作考核奖励办法》,对物业公司的安全防范工作提出具体要求,并监督落实,根据考核标准进行奖惩;物业管理委员会向物业公司定期通报防范情况;物业公司通过物业管理委员会与街道办事处、派出所、居委会互相沟通治安信息,形成“群防群治”的治安防控体系。

3.推行物业保险制度,降低物业公司风险

物业公司加强安全防范责无旁贷,但也难以保证不发生案件。因物业公司未能尽责导致业主受损,需要赔偿业主损失,但物业公司的赔付能力往往有限,所以有必要实行物业保险,以降低物业公司的风险。建议借鉴青岛市市南区推行的“社区联保限额保险”制度,由物业行业协会代表全市物业公司与保险公司协商研究制定相关保险的具体条款和内容,并尽快付诸实施。


首都物业纠纷预防和化解机制研究[2]

殷星辰

内容摘要:近年来,我市的物业纠纷数量居高不下,已经成为首都市民和社会各界关注的热点问题,甚至影响了首都社会的和谐稳定。本文分析了产生物业纠纷的主要原因,提出了应建立一套以各级社会治安综合治理部门为主导预防和化解物业纠纷新机制的主张。

关键词:物业纠纷  预防  化解

 

近年来,物业纠纷已经成为首都市民和社会各界关注的热点问题,政府部门、学术部门和社会各界的有关组织和个人加大了对物业纠纷的调查研究,提出了许多解决物业纠纷的对策和建议,对解决目前的物业纠纷具有很高的参考价值。本文结合今年下半年我所承担的“规范物业企业安全防范职能责任”课题的调研,在吸收社会各界对物业纠纷问题研究成果的基础上,结合我市的实际,提出了一个预防和化解物业纠纷的新思路。

一、物业纠纷已成为影响首都社会和谐稳定的重要因素

上世纪90年代以来,随着城市住房制度改革的逐步推进,我市的房地产业发展迅速,特别是住宅建设获得迅猛发展。近年来,年新增住宅面积2000多万平方米,个人购房比重已达90%以上。2005年底,北京市的住宅居住面积已达2.89亿平方米,人均住宅建筑面积已达25.9平方米以上(人均使用面积19.5平方米)。住宅所有权结构也发生了本质的变化,私有产权住宅逐渐取代了公有产权住宅的主体地位。与此相适应的是,为私有住宅提供服务的物业管理在我市逐步推广,已经发展成为一个较大的产业。截至2005年底,全市共有2681家物业管理企业取得物业管理企业资质证书,从业人员超过20万人。居住小区物业管理项目3077个,管辖面积2.53亿平方米,占全市住宅居住面积的87.5%以上。

然而,在房地产业、物业管理行业迅猛发展的同时,各种形式的物业纠纷也纷至沓来,而且有愈演愈烈之势。据我市朝阳区法院立案庭庭长郎团聚介绍,从2002年至2005年,朝阳法院受理的物业管理纠纷案件从194件升至2713件,四年激增了近14倍。而且物业纠纷还时不时地散发出暴力的“血腥味”。2001年至2005年,中国人民大学“社区治理”课题组先后对北京100多个居民小区进行调研,结果显示,业主与物业公司发生过严重纠纷的小区占到了80%,其中产生肢体冲突和暴力冲突(不包括威胁和恐吓)的占37%

腾迅网记者与北京电视台记者一起历时4个多月,先后进入北京的100多个小区深入调查。于2006117日发表了《北京物业暴力真相调查》的长文,下面仅列举该文报道的2006年发生的几起物业暴力冲突事件:

1:宣武区依莲轩格调小区——为业委会筹备组发放材料的业主被打

    2006516日晚9点左右,宣武区马连道依莲轩格调小区的钟先生、李先生,在小区门口散发宣传单呼吁居民投票选举业委会委员。突然6名陌生男子朝他们冲过来,其中一人从腰里抽出一根钢质双节棍,打中钟先生的左臂。随后在讨论投票的几十名业主赶到现场,与之展开了搏斗,并抓住了其中2人,另外4人逃走。一位业主说,“两名男子供认是物业公司经理杨红伟指使他们殴打业主的。其中一位还说,当晚物业公司还请他们吃了一顿饭。”

    “有3名保安在事发现场,但对此无动于衷。”

    钟先生称自己在此前接到恐吓电话:“你是上有老、下有小的人,最好不要参与业委会选举的事情。”

    物业公司表示,业主没有证据证明物业派打手打人,而且,此事肯定与物业无关。

2:海淀区汇新家园——“二三百人冲进小区来打我们”

    2006913日,汇新家园小区。

    “从东边和西边一共进来200多人,他们穿着统一的服装,东边进来的人戴着红色的钢盔帽子,西边进来的人戴着蓝色的钢盔帽子。他们进来就打我们。”业主告诉记者。

    一位70多岁的老人说,“他们看见我就打。我血压高,他们几下子就把我打倒在地了。”

    一位50多岁的女业主告诉《新青年·权衡》记者:“我的手被打得流血了,听口音,打我们的人中间有一些是东北人。”

    一位妇女对《新青年·权衡》记者说:“听说他们在离这儿不远的地方,叫来一些民工,现场给钱,现场换衣服,然后就过来打人。” 她边说边不停地指向小区的南边。

    据《新青年·权衡》记者调查,汇新家园小区属于回迁房,居住在这里的业主大部分都是当地的农民。记者在小区内发现,小区周围没有绿地,也没有停车场等配套设施,楼房的地基开始下沉。“你看看,家里基本上每堵墙都有裂缝,连承重墙都裂缝了。这栋楼现在是危房。”一名业主把《新青年·权衡》记者带到他家里指着墙说。

    十几名业主围住《新青年·权衡》记者说:“现在基本上每家的墙都裂缝了,开发商和物业要给我们安电表,我们不让安,先让他们解决危房的事情,不解决,我们就不安。”

3:丰台区丰益小区——“保安头儿把业主从车里拽出来打”

    200663日,丰益小区门口的几条主要道路被堵塞,小区的保安和业主近千人对峙在门口,各不相让。

    对峙现场,“小区保安的头儿走上去把业主从车里拽出来,又是打,又是踹。”一位业主说。

    “对峙和冲突从上午11点持续到晚上10点。警察和政府部门都出面了,但是事情至今没给我们解决。”

    业主告诉《新青年·权衡》记者,这次冲突是由于保安不让业主进出引起的,其原因是业主不交停车费。业主解释原因说:“物业公司原来卖给我们的是固定停车位,把有的业主的钱也收了。后来,因为车位不够,又变成了临时停车位,而且价钱不变,如果回来晚了就没处停车,我们怎么交这个钱?”

    “不交停车费另一个原因是,物业公司和我们签的合同上盖的是物业公司的章,但是交费收据上盖的却是一个洗浴中心的章。”

4:通州区怡佳家园——“看准了,就是他!”

    200666日,怡佳家园的陈先生遭到4名陌生男子殴打。

    陈先生回忆,就在挨打的前一天下午,他作为小区业主的召集人,带领200多名业主商量今年的物业费要不要交。“我们商量这个问题是因为我们提出公开账目的要求,物业公司置之不理。我们又没其它办法,只好决定暂缓交纳物业费。”陈先生说。

    陈先生怀疑是物业公司指使人打了自己。对此物业公司的经理表示,陈先生的推断没有真凭实据。

除以上暴力事件外,在与物业公司发生纠纷的小区还经常发生业主收到恐吓电话、恐吓信,业主家的电表接线被剪、门锁被粘、门卡被消磁、暖气被关,业主的汽车被砸、被扔、被划等非暴力“恐怖”事件。据不完全统计,仅2005年发生在世纪城东区的这类事件就有200多起。

北京青年报》、《京华时报》等有较大影响的报纸对业主遭受殴打流血事件进行过多次报道。物业纠纷致使业主权益难以维护、人身安全无法保障等一系列问题,如果迟迟得不到根本解决,将引发、积聚和转化为人们对政府的严重不满,一些小区业主采取住宅外墙悬挂巨幅标语、组织车队进入市区游行、到政府有关部门门前广场静坐等手段维权就是证明。日趋严重的物业纠纷已经成为影响首都北京社会和谐和政治稳定的重要因素之一。

二、产生物业纠纷的原因分析

物业纠纷的产生原因比较复杂,总的来说有如下几个方面的原因。

(一)房地产开发商的违法、违规、违约行为是引起物业纠纷的主要原因

2005年,北京市成立了由市委研究室牵头,市建委、市民政局参加的物业管理专题调研小组,深入街道社区调研,调研结果显示,当前错综复杂的物业纠纷80%由开发商引起。一些开发商为了追求利益的最大化,在规划、拆迁、建设、销售、入住等环节存在一些违法、违规或者违约的行为:在开发建设过程中,存在拆迁补偿不公平、房屋质量不合格、擅自更改规划设计的行为;在销售过程中,存在虚假宣传、随意承诺的现象,有的开发商不使用示范合同文本,或者利用合同的空白部分、附加合同设置不平等的条款,侵害业主的利益;部分开发建设单位不以招投标方式而是以协议方式选聘物业管理企业,两者责任不明确,出现问题互相推托。当业主的利益受到侵害以不能及时获得赔偿时,就将矛头指向与开发建设单位有一定关联的物业管理企业头上,从而引发纠纷。

(二)行政机关的指导监督缺位或不到位是导致物业纠纷的重要原因

房地产开发商的种种违法、违规、违约行为之所以能够得逞,问题楼盘之所以能够入市销售,是与政府职能部门未切实履行职责、指导监督缺位或不到位有密切关系。一个房地产项目从签订意向、选址试点、选聘物业公司直至销售,有数十道环节,需要国土、规划、建设、人防、消防、环保、地质勘探、园林、卫生防疫、交通、市政等十几个政府职能部门的审批或备案。由于对房地产项目管理的权限过于分散,谁都有发言权,这留下了诸多监管空白和寻租空间。20062月,国务院首次界定商业贿赂重灾区,其中的前两名——工程建设、土地出让都和房地产市场密切相连。由于以上原因,使得开发商的不当逐利行为频频得逞:本来不能验收的楼盘却通过了验收,本来是规划的绿地却被改成了停车场,本来是不能占用的人防设施却成了地下车库或商业设施,这就为日后物业纠纷的产生埋下了隐患。

按照《物业管理条例》的规定,建设、房地产、价格等行政主管部门和政府派出机关对物业管理活动都负有一定的监督职责。由于在市场体制、机制不健全的情况下,完全进入市场,政府对物业管理行业缺少必要的约束措施,市场监管部门之间缺乏有效沟通,对涉及诸多社会性事务的物业管理行业的各种问题多采取一事一议的态度,未能形成相应的制度体系,使整个体制建设处于被动的问题推动状态,造成行政监管效率低下。如行业主管部门对于违法违规的物业管理企业缺乏责令退出的有效手段,市场退出机制不完善,也未能将日常监督和专项定期检查结合起来,及时督促检查物业公司提高服务水平;而真正与小区居民日常接触的,纠纷发生地的居委会和街道办事处,由于没有明确的法定职责,也不能插手解决。因此,凡是居住小区物业管理的大事、小事,都去找政府,造成物业纠纷投诉率高、调解率低。

(三)法律法规不完善、不配套是物业管理纠纷的法制原因

作为新兴的服务行业,物业管理亟需法律法规的规范和保障,而物业管理立法明显滞后于物业管理行业的发展,存在着立法层次不高,法律体系框架尚未形成,缺乏系统性和综合性的问题,与实际需要还有不小的距离。突出的一点是缺少地方性的配套法规规章体系。《物业管理条例》已经颁布实施三年了,而北京市的物业管理条例实施细则至今仍未出台,很多具体问题的解决无法可依。如业委会的法律地位不清晰、职责不对等;居委会与业委会的关系缺乏明确的法律规范,居委会如何指导监督业主大会和业主委员会的工作没有明确规定;物业管理未纳入社区建设,物业管理企业进入和退出小区管理的程序模糊,等等。由于居住小区物业管理还没有形成完整、系统的法律体系,缺乏有效的法规加以规范,造成行政管理和物业管理关系难以理顺,多头管理问题久拖不绝。

(四)物业管理企业的服务理念、服务水平与业主的期望和需求差距较大

由于我市物业管理企业发展太快,由十年前的几家,猛增到现在的几千家,管理和培训没有及时跟上,企业良莠不齐,服务意识、服务水平还有待提高。据中国消费者协会信息网提供的对比资料显示,北京与上海、深圳相比,商品住宅总体规模、商品住宅社区数量、物业管理公司数量均位居三地前列,同时,北京市整体物业服务水平之差、服务收费之高,同样亦为三大城市之首。另据《法律与生活》的调查,七成业主对小区物业服务不满意,对物业公司的不满意主要集中在服务内容(包括保安、卫生、维修等)不到位 (占31%),服务收费过高(占 18%),职员态度差、服务拖沓(占12%),未经业主同意、擅自利用小区公共区域和设施牟利、账目不公开(占13%)等方面。北京市建设委员会主任隋振江也公开承认,北京的部分物业公司还没有从根本上树立“为居民服务,为业主服务”的观念,甚至颠倒了业主与物业公司的关系,“态度蛮横,行为粗劣”现象屡见不鲜,保安与业主发生冲突的事件时有发生,出现紧急情况不能做到快速反应,及时处理,不能保证群众正常生活的需要,物业服务收费标准和服务标准透明度不高,个别企业存在多收费、乱收费的情形。来自中国社会调查所的调查数据显示:物业管理公司侵占业主权益的情况普遍存在。北京大约有将近4000个居住小区,其中90%的小区都存在着物业公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利的情况。另外,部分市场化运作的物业管理企业在利益最大化的驱动下,参与社区建设的主动性、积极性不高,不能够主动赢得居民和居委会的认同,导致纠纷容易发生或者发生纠纷后没有有效的沟通协调渠道。

(五)物业管理活动中基层自治组织的作用未能得到充分发挥

社区居委会是城市居民最重要的自治组织,是社区内各种社会组织和全体居民共同利益的代表,有效发挥居委会的主体作用,是推进和谐社区建设的基础。目前来看,社区居委会在解决物业纠纷中的作用未能得到充分发挥,主要表现在:一是按照国务院《物业管理条例》的规定,物业管理企业要在社区居委会的指导监督下开展服务,但实际上,由于物业管理的专业性、社会性特点,社区居委会难以对其服务行为进行指导;同时,由于物业管理的市场化、契约化等特点,社区居委会难以对其服务行为进行监督。二是新形势下要求居委会能有效组织社区内的各种资源共同参与社区建设,这些资源包括物业管理小区内的物业管理企业、业委会和其他住区单位,但是居委会如何有效整合这些资源在法律上缺乏相关规定,在实践上还处在摸索之中。三是针对高中档小区封闭性高、私密性强、业主维权意识强,形成了门难进、情况难摸、联系难建、人户分离多等特点,社区居委会尚未找到有效发挥自治组织凝聚力、号召力的途径和切入点。

(六)物业公司收费难也是造成物业纠纷频发的原因之一

在居住小区物业管理矛盾中,收费问题是困扰整个物业行业的一个普遍问题,很多物业纠纷往往直接反映在收费问题上,截止到200510月,在朝阳法院审结的2140件物业管理纠纷案件中,物业公司起诉业主索要物业费的为2021件,占到此类案件的9成以上。造成收费率低的原因也是多方面的。一是物业公司的进入程序不规范、不透明,在首次业主大会召开之前,物业管理企业通常由开发商指定。在业委会成立之前物业收费也由物业公司单方制定,对于前期收费,业主根本没有“讨价还价”的余地。不认同这种做法的业主往往以拒绝交费来抗争。如著名歌唱家朱明瑛因欠缴物业费被物业公司告上法庭一案就属这种类型。二是业主对物业公司的服务不满,也常常以不交物业费的方式进行抗争。如《法律与生活》半月刊20064月所作的调查中,再“您如果对物业公司不满意,您会采取下列哪种措施”的选项中,41%的人表示将拒绝交纳物业费。三是部分业主对政府拆迁政策不满、对房屋质量缺陷等开发遗留问题不满、对问题不能得到及时解决不满、对社会其他方面不满,这种不满情绪也直接影响着物业费的收取,有的业主即使有能力也不交纳费用。四是在房改小区,大多数业主的物业管理费用过去都是由单位负担,业主对物业管理的认识不够,有偿消费的意识还没有形成。危改小区“就地上楼”的业主,没有做好交纳物业管理费的充分心理准备,一旦交费会对小区环境和物业服务有较高的要求和期望值,容易引发纠纷。五是住房产权的获得和居住条件的改善,也带来住房成本的相应增加,超出了部分业主的经济承受能力,导致其以各种理由不交或少交物业管理服务费,从而引发了物业纠纷。

三、加强对社区物业的监管,形成高效的物业纠纷预防和化解机制

房地产开发和物业管理,牵涉到政府多个部门、社会单位和个人,各种关系错综复杂,各种矛盾互为因果、相互交织,而且涉及的部门和审批环节非常多,仅靠一部法律或一个部门的力量难以有效预防和解决目前的物业纠纷,必须要有一个权威的协调部门,建立一套机制,由这个协调部门把涉及到物业纠纷的各方组织调动起来,共同研究如何预防和化解物业纠纷。

各级社会治安综合治理委员会是各级党委、政府负责本地区社会治安的专门委员会,它的主要职责是就涉及社会稳定、社会治安的问题开展调查研究、总结推广经验,指导、协调、督促、检查各地区、各部门、各单位认真落实各项治安防范措施。近年来,各级综治委在预防和打击各种违法犯罪活动,确保首都的社会稳定方面发挥了重要作用,已成为各级党委和政府的得力助手和参谋。尤其是党的十六大及十六届四中全会、五中全会提出要坚持以人为本,以科学发展观为指导,构建社会主义和谐社会的宏伟目标之后,作为承担了大量社会管理职能的各级综治委,其作用更突出了,地位更重要了。鉴于物业纠纷以及由物业纠纷引发的各种社会和治安问题已经成为影响首都社会和谐稳定的重要因素,各级综治委应承担起应有的责任,通过将预防和化解物业纠纷纳入自己的工作视野,充分发挥经验推广,指导、协调、检查、督办等职能作用,建立由各级综治委主导的、各部门和社会各方面共同参与的物业纠纷预防和化解机制,使物业纠纷愈演愈烈的发展势头得到有效遏制,并从源头上杜绝物业纠纷的产生,有力地推进首都和谐社区、和谐村镇建设。

(一)各级综治委要把解决物业纠纷纳入本职工作范畴

加强对社区物业的管理是各级政府和政府有关部门的重要职责。各级综治委必须充分认识加强社区物业管理对促进首都基层平安建设的重要性和紧迫性,采取有效措施切实加强对社区物业的管理和监督,有效化解物业纠纷,保障各方合法权益,促进首都基层平安建设,维护首都稳定大局。各级社会治安综合治理委员会要充分发挥综治委指导、协调和督办等职能,把预防和化解社区物业纠纷纳入本职工作范畴,担负起预防和化解物业纠纷的责任。要像对待其他影响社会稳定的社会问题那样,把解决物业纠纷当作一项重要工作来抓;要加强对全市物业纠纷的调查研究,摸清情况;要及时发现和推广解决物业纠纷的好的办法和先进经验;要建立以综治委负总责、各部门各负其责、社会各方广泛参与的物业纠纷预防和化解机制,迅速解决现已发生的物业纠纷,并铲除可能导致物业纠纷的各种原因和苗头,以保障各方的合法权益和社会的安定有序。

(二)建立物业纠纷预防机制

1.建立物业纠纷责任追究制度

市、区(县)两级社会治安综合治理委员会要着眼于从源头上预防物业纠纷,加大对规划、建设、市政、公安、民政、卫生、人防、园林、消防等涉及房地产和物业管理相关行政部门的督促、检查和考核,与之签订预防物业纠纷责任书。在责任书中上述这些部门和部门的主要负责人要作出明确承诺,保证本部门、负责人自己以及各级管理人员依法履行职责,不徇私枉法和失职渎职,以及发生物业纠纷后应承担的责任和应受到的处罚。通过签订预防物业纠纷责任书,强化各部门的责任意识和依法行政意识,使得规划行政主管部门能够依法加强对公共配套设施规划实施的监督、管理和验收,确保社区各项公共配套设施得到落实。建设行政主管部门严格按照工程建设标准强制性条文加强对建设单位和施工单位的监督检查,确保建设工程质量。市政、公安、民政、卫生、人防、园林、消防等部门也能按照各自职责,加强监督检查,督促开发建设单位在安排居民入住前认真落实好水、电、气、热、排污、垃圾站、安全防范、社区办公与活动用房、卫生服务站(所)、人防工程、绿地、消防等基础设施。

市、区两级综治委要依据《北京市社会治安综合治理条例》和《预防物业纠纷责任书》的规定,加强对涉及房地产和物业管理相关行政部门的督促、检查和考核。对由于监管、验收等工作不到位造成开发建设遗留问题产生物业纠纷并影响社会稳定的,要按照预防物业纠纷责任书的约定对有关部门实施处罚,对造成恶劣影响的要实行综治一票否决,并依法追究相关责任人的责任。

2.建立物业纠纷分析会议制度

街道(乡镇)综治委要建立物业纠纷分析会议制度,参加会议的成员包括派出所、司法所、城管分队、物业管理所(房管所)、工商所、税务所、居民科、社区建设办公室、社区党组织、社区居委会、房地产开发企业、辖区物业公司、业主委员会和业主代表等。会议由街道(乡镇)综治委主任主持,至少每季度召开一次,遇有重大问题或紧急情况可随时召开,会议包括以下内容:传达上级的有关指示和精神;通报辖区内行政主管部门在物业管理和执法中的履职情况;通报物业公司、业主委员会履职情况;通报本地区现有物业纠纷的解决情况;分析本地区可能引发物业纠纷的各种隐患和问题;提出有关问题的解决办法和措施,落实责任部门;等等。对于本级综治委解决不了的问题,可上报上一级综治委,由上一级综治委协调、督促有关部门解决。

3.建立物业纠纷的摸排例会制度

社区综治委要建立物业纠纷摸排例会制度,定期(或不定期)召开物业纠纷摸排会。参加摸排会的成员包括社区党组织、居委会、社区民警、业主委员会和业主代表、物业公司、房地产开发企业、社区内社会单位的代表等。会议内容包括:通报本社区、开发商、物业公司的年度发展规划;讨论本社区发生的重大问题、事关社区公共利益和居民切身利益的事务;讨论和评估可能引发物业纠纷的问题;反馈业主的合理化意愿,协商化解涉及多方利益的矛盾;对社区物业服务提出要求,并督促落实整改,等等。

 

(三)建立物业纠纷的化解机制

1.建立物业纠纷限期整改责任机制

对于已经发生的物业纠纷,社区综治委和街道(乡镇)的信访接待部门负责将物业纠纷方面的信访投诉及时上报街道(乡镇)综治委,并向投诉人及时反馈解决物业纠纷的有关信息。街道(乡镇)综治委应在规定时限内召集有关部门开展调查研究并及时提出解决问题的方案。在弄清事实、分清责任之后与涉及到的有关部门签订限期整改责任书,督促有关部门按期解决问题,对到期未能解决问题的部门要进行处罚。对超出自身权限范围的物业纠纷,街道(乡镇)综治委要及时上报区(县)综治委,区(县)综治委要按照相同的程序和步骤与有关部门签订限期整改责任书,并对不履行责任的部门进行处罚。区(县)综治委无力解决的重大物业纠纷,要及时上报首都综治委,由首都综治委协调、督促有关部门限期解决。

2.建立物业纠纷专业调解机制

鉴于物业纠纷专业性强、涉及的行政主管部门和法律法规多、容易引起群体性事件等特点,而现行的人民调解、行政调处和司法裁判在化解物业纠纷上都存在一定的局限性,建议借鉴和推广东城区建立物业纠纷专业调解机制的经验,采取政府扶持、社会力量运作、专业人员调解、当事人“零成本”的方式,由资深律师和物业服务专业人才担任调解员,在双方当事人自愿调解的前提下,以法律、法规和社会道德为依据,采取说服、劝解和引导的方式,促使当事人自愿达成和解协议。由于调解协议具有民事合同效力,其中一方当事人拒不执行调解结果的,对方当事人可以请求法院判决其履行合同义务。因此,调解的结果与司法程序相互关联、相互衔接,即不妨碍诉权的行使,又形成了两种方式的优势互补。

 

 


物业企业在社区治安防范中的职责定位[3]

殷星辰

内容摘要:物业企业作为为社区提供物业管理服务的企业,在创建社区良好的居住生活环境、维护社区治安方面发挥着重要作用。在物业企业参与社区治安防范工作方面,目前还缺乏成熟的经验和相关法律规定,需要我们不断总结经验来完善相关制度。本文调查分析了物业企业参与社区治安防范中存在的主要问题,提出了要从建章立制、理顺关系、规范管理等方面入手,进一步明晰物业企业参与社区治安防范的职责,以调动和发挥物业企业参与社区治安防范的积极性,为建设和谐社区乃至和谐社会奠定法制基础。

关键词:社区  物业企业  治安防范

 

 

随着我国城市化进程的加快,规范化的社区成为市民居住生活的主要场所,物业管理的社会化成为社区物业管理的主要形式。物业企业作为为社区提供物业管理服务的企业,在创建社区良好的居住生活环境、维护社区治安方面发挥重要作用。但是,物业服务在我国还是新生事物,尤其是在物业企业参与社区治安防范工作方面,还缺乏成熟的经验和相关法律规定,需要我们不断总结经验来完善相关制度。北京市作为我国首都,又面临2008年奥运会,更需要作出表率,为“新北京、新奥运”和平安奥运建设提供法律保障,为建设和谐社区乃至和谐社会奠定法制基础。200610月,中共中央作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确提出“推进社区建设,完善基层服务和管理网络”,充分发挥包括物业管理机构和社区民间组织等在社区建设中的积极作用,所以,加强和规范物业企业在社区治安防范中的职责更体现了现实国情和时代要求。

一、物业企业在社区治安防范中的重要地位和作用

根据《物业管理条例》[4]的规定,物业管理企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。该条例规定物业企业在安全方面的职责包括:一是应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作;二是在发生安全事故时应采取应急措施,并及时向有关部门报告,协助做好救助工作;三是维护物业管理区域内的公共秩序。根据社会治安综合治理“打防结合、预防为主”的要求,物业企业在履行安全职责中更要重视预防,只有治安防范制度健全、措施到位,才能确保一方平安。

与公安机关履行治安防范职责相比较,物业企业有其自身优势,主要表现在以下几方面:一是物业管理的区域相对封闭、集中,其防范措施较容易实施;而公安机关(主要是基层派出所)的管辖范围往往包括多个物业小区和机关单位、街道等,范围较大,防范措施的落实较难。二是物业管理区域内的人员相对固定,流动人口较少,管理较为方便;而公安机关管辖的其他公共场所流动人口较多,人员成分复杂,客观上造成防范的困难。三是物业管理企业都有专门的保安负责安全防范,安保人员与居民的比例较高;而公安机关由于人力所限,现在还难以尽快提高社区民警与社区居民的比例。

须注意的是,由于企业属性和技术手段的限制,物业企业的治安防范措施应当在公安机关指导和监督下严格依法进行,所以,加强物业企业治安防范职责的同时,必须加强公安机关的指导监督;同时也不能削弱公安机关自身的防范职责,不能以物业企业的防范代替公安机关的防范。

二、当前物业企业参与社区治安防范中存在的主要问题

(一)物业企业与社区基层组织在治安防范中的职责分工尚不明确

调研中我们发现,由于缺乏足够的法律依据,物业企业与社区基层组织之间在治安防范上还存在分工不明、关系不清的问题。街道办事处、地区综治委虽然根据属地原则担负着本地区的安全防范职责,但是由于管辖范围较大和人力的限制,难以实现对物业企业的有效监管指导。实践中街道办事处、综治委的很多职责是通过居委会来实现的。而一些居委会也表示难以对当地的物业企业进行管理,因为《物业管理条例》只规定了业主大会和业主委员会应配合居委会作好治安维护工作并接受居委会的指导和监督,没有对物业企业作同样规定。一些物业企业也表示自己是业主聘请来为之服务的企业,与当地居委会没有关系。这样就导致居委会和物业企业之间沟通上存在障碍,不利于共同作好治安防范。

(二)对物业企业治安防范工作的考核标准及奖惩制度尚不健全

现在,建委系统的物业科或小区办主管辖区物业公司的年审及考核、奖惩,但是由于缺乏可操作性强的考核依据,尤其缺乏关于治安防范方面明确的考核标准,他们表示难以通过对物业企业的考核、奖惩来有效督促物业企业改进服务、加强治安防范。我们也注意到北京市建委2005年发布了《北京市住宅物业服务检查规范(试行)》,并依据该规范对物业企业进行检查,其检查内容也包括对治安防范项目的检查。但是该规范因为是北京市建委制定的,该机关没有设置处罚权的权限,所以该规范没有明确的奖惩内容。

(三)和谐氛围的缺失导致物业企业难以充分发挥治安防范职责

物业企业与业主是一对矛盾,物业企业要通过服务获取利润,谋求自身发展;业主却期望少交钱而得到优质服务。从物业服务产生以来,这对矛盾就相伴而生,且有愈演愈烈之势。由于物业公司与开发商之间千丝万屡的联系和进入程序的不透明,导致业主将前期开发遗留问题的不满转嫁到物业公司身上,而舆论宣传的“一边倒”也导致物业公司的“妖魔化”和业主“维权”之风盛行,许多业主委员会成立的第一件事情就是解聘物业公司。还有部分业主以各种理由拒交物业费与物业企业采取不当手段逼迫业主交费也激化了二者的矛盾。同时,物业管理过程的不规范也随时可能引发新的冲突,收费率低客观上也导致安防投入不足,这又会招致业主不满。另外,物业公司在抱怨物业费收缴率低、收费标准低的同时却极少有物业公司因此而撤离,其间的奥妙也是不言而喻。总之,透过这些纷繁复杂的矛盾我们可以看到,业主与物业企业之间缺乏基本的信任是产生各种物业纠纷的根源,也使物业企业的安全防范措施不能到位、不能得到业主的理解与支持,难以形成群防群治的局面。

这种和谐氛围缺失的原因有四个方面,一是部分物业企业管理不规范,社会责任感差;二是部分业主对物业服务认识上存在偏差,如缺乏有偿服务、有偿创安的意识;三是社会舆论的导向还存在偏差;四是基层组织在协调物业关系、创建和谐社区方面还存在工作不足。

调研中我们也发现,一些业主与物业公司关系和谐的小区,其治安防范措施落实得也较好,物业纠纷也较少,群众满意率高。所以,物业企业与业主之间并不是不可调和的矛盾,相反,二者应该是对立统一的关系,只有建设和谐的物业服务氛围,才能够有效降低物业纠纷、促进治安防范工作的开展。

(四)保安人员的职责不清,整体素质还需提高

物业企业治安防范的“人防”措施主要靠其保安人员来完成。有业主认为保安就是安全保卫人员,应该对业主人身、财产负有安全保护职责。所以,现实中有个别业主在物业管理区域内受到伤害时要求保安人员挺身而出,甚至要求保安人员为其献身。物业企业却认为,保安人员所享受的待遇与其为业主献身相差甚远,保安不是保镖;同时保安也没有相应的职权和器械来制止违法犯罪;保安人员应该是小区公共秩序维护员,对业主人身不负保护职责;当小区内正在发生伤害案件时,保安的职责就是及时向公安机关报案并保护现场,而没有义务出面制止。有同志进而提出应该为保安人员正名,“保安人员”的称谓不准确,应该是“秩序维护员”。

现在物业企业的保安人员有两个来源,一是从专业的保安公司聘请,二是自行招聘。现在北京市的物业企业主要从保安公司聘请保安人员,因为经过保安公司审查、培训并考核,保安人员一般具备从事保安工作的专业知识,能够较快适应工作;同时,我们也发现,这些保安多为外地来京男子,年龄相对较低,其整体文化素质较低,流动性强。有业主建议从本市或本社区居民尤其是结婚后的居民中招聘保安,这些人员熟悉本地情况,能够安心工作;还有人建议招聘本地40/50人员来做保安,还可以解决这些人的就业,外地已有这样的做法。个别物业企业自行招聘的保安人员,也多是外地来京人员。

(五)物业企业缺乏专门的治安防范预案,物防、技防措施尚需加强

《北京市住宅物业服务检查规范(试行)》中规定了物业企业应当制定维护公共秩序的方案和处理突发事件程序性预案,其中有关于治安防范的一些内容,但没有规定制定专门的治安防范预案。同时,物业企业的方案或预案多侧重于对事件发生后的应急处理,在事前防范方面较为欠缺。

我们也发现,许多物业费收缴率高、经济条件好的小区,多由物业企业出资在小区内安装配备了门禁、楼宇对讲、监视探头、机房等监控设施;但是对于收费率较低、经济条件较差的小区,其物防、技防投入就相对较低。也有部分小区多方筹集资金来解决这一问题,由物业企业、开放商、政府各出一部分。还有物业公司认为这笔投入不应该由物业公司承担,因为物业企业没有为小区进行固定资产投资的义务,如果让物业企业投资安装了这些设施,那么物业企业在合同到期或提前被解聘时能否拆走这些设备?还有同志提出这些设施的维修、更新费用由谁承担的问题。

(六)物业管理区域人员出入、房屋出租管理上还存在不足

调研中,许多业主和物业企业都表示,严防外来人员进入小区是防范治安案件发生的重要措施,许多自行车被盗、入室盗窃都与之有关。物业企业在这方面也做了许多努力,但是由于缺乏足够的法律依据,物业企业在管理过程中难以得到业主的理解和支持。因为管理必然给业主带来一些不便,还会涉及到业主的隐私,所以许多业主对物业企业的管理持反对态度。但是,为确保业主的合法权益和建立和谐安全的生活环境,对封闭式的小区,我们有必要建立规范的人员管理制度。

关于房屋出租,现有法律规定应当向公安机关和房屋主管机关进行登记,但是该规定往往形同虚设、难以落实。因为公安机关和房管机关难以有效掌握业主房屋出租情况。但是出租房屋往往是案件多发地。为有效防范案件发生,必须加强对租住房屋人员的管理。许多物业企业表示,由于缺乏足够的法律依据,物业企业无权要求业主将出租房屋的情况进行汇报或登记。但是物业企业是最容易发现房屋出租的。

(七)车辆管理存在混乱、宠物管理、地下空间管理尚存隐患

随着经济水平的提高,汽车越来越多地走入人们的生活。汽车管理成为了小区安全防范的重要内容。调研中我们发现这方面主要存在如下问题:其一是车位费收取后物业企业应否对车辆丢失承担责任;其二是物业企业是否有权聘请专门的停车公司看管车辆。

宠物管理,是物业服务区域公共秩序管理的一项重要内容。许多物业企业认为对宠物管理比较棘手,其原因主要是缺乏管理的依据。一般物业服务合同并不约定物业企业此项管理权限,但是一些业主无证养狗、遛狗不加绳索、任狗随意乱跑、便溺,对小区的安全和卫生带来隐患,物业进行管理必然会招致宠物主人的不满,而不加管理又会招致不饲养宠物的业主的反对,有的业主因而拒绝缴纳物业费。

关于地下空间,许多物业企业认为个别业主将自己的地下室出租或随意占用公共地下空间导致管理混乱;也有业主对物业企业将公共地下空间出租持反对意见。

三、建章立制、规范管理,明确物业企业在社区治安防范中的职能责任

(一)制定规章制度,严格考核奖惩  

1.完善物业企业治安防范工作的考核标准及奖惩制度

为有效实现对物业企业服务质量的监督,我们应根据《行政处罚法》的规定,建议由北京市政府或北京市人大通过相应的法律来制定专门的物业企业服务质量考核和奖惩标准,作为物业企业年审考核依据对参与治安防范工作突出的企业进行奖励;对参与治安防范不合格或发生重大安全事件的企业进行通报批评、警告、降低企业资质、责令停业整顿等处罚;同时,我们还要坚持社会治安综合治理一票否决制,治安防范不达标的物业企业不得评先,不得晋级。这里需要注意的是必须建立物业小区安全防范工作激励机制,在对落实治安防范工作不力的企业进行惩处的同时,必须对先进企业进行表彰,对先进个人进行奖励,以正面引导物业企业积极采取措施提高治安防范工作的质量。

2.提高物业企业社会责任感,推行社会责任认证

物业公司是企业,追求利润是其永恒的主题,但是物业企业在获利的同时还要树立良好的社会形象,担负社会责任,且社会责任与其盈利并不矛盾。20023,深圳市高新技术产业园区物业管理有限公司获得SA8000认证,成为全球第一家通过SA8000国际认证的物业公司,其成功认证不仅给企业带来良好的社会声誉和经济效益,还对当地经济发展起到推动作用。我们虽然不能强制要求物业企业必须通过SA8000认证,但是应通过各种途径倡导企业注重社会责任,通过社会责任建设,创建良好的企业文化,从而更好地为安全社区、和谐社区建设提供文化基础。

3.制定安全防范预案,建立物业小区安全形势预警机制

我们认为,物业企业应当制定专门的治安防范预案,因为物业区域内的治安防范绝不是简单的公共秩序维护和突发事件处理,而是一个系统工程,包括前期预防、事件处理、事后措施等环节,还包括物防、技防、人防等方面。同时,该预案还应经业主委员会同意并向全体业主公开,其理由是物业企业的服务对象为全体业主,其治安防范预案也是其服务的重要内容,必须经业主的代表业主委员会同意,让全体业主知晓。另外,预案制定后必须切实加以落实,而不能停留在纸上,应当切实落实组织机构、人员和具体措施等。全体业主、业主委员会以及主管部门都有权对物业企业预案落实情况进行监督。

在制定安全防范预案的同时,物业企业还应该建立安全形式预警机制。物业企业在地区综治委、公安部门指导下,定期对小区安全形式进行分析,有针对性地开展治安防范和相关工作。

4.制定不同级别的物业服务标准,对治安防范做不同的要求

现在,物业企业还缺乏细化的服务标准,虽然物业服务的内容是由双方约定的,但是在现实国情下,让双方做一个相对全面、公平、合理的约定是不现实的,所以就需要有关部门做出指导性的服务标准。《北京市住宅物业管理服务标准》[5]只对普通商品住宅和经济适用房、直管和自管公房、危旧房改造回迁房的物业服务标准就做了不同的要求,但是对商品住宅没有再具体细化规定,这就需要我们根据具体情况分成几个不同的等级,对不同等级的服务标准包括治安防范做不同的规定并与物业费挂钩,高标准高收费、低标准低收费。该标准属于政府指导性标准,允许物业企业与业主委员会选择适用,也允许在此基础上做出补充约定。中国物业管理协会制定的《普通住宅小区物业管理服务等级标准(试行)》对普通住宅的物业服务标准分为三级,并且都规定了协助维护公共秩序的内容,但是这些规定在治安防范方面规定的还是显得较为粗浅,需要进一步细化和明确。

(二)理顺各种关系,实现群防群治

1.理顺街道、地区综治委、公安部门与物业企业的关系,将物业企业纳入地区社会治安综合治理体系

现在,有关规定还没有明确将物业企业纳入到地区社会治安综合治理体系,这样不利于物业企业积极性的发挥。所以,我们确有必要将物业企业纳入到综治体系,物业企业作为综治成员单位参加社区综治工作。同时,还应明确街道作为政府基层组织对物业公司的纵向行政领导关系,实行属地管理;地区综治、公安部门是物业企业治安防范工作的行政主管部门,对物业公司实施业务领导。将物业公司纳入街道社区社会治安综合治理的目标考核,由街道与物业公司签订《社会治安综合治理责任书》,由街道按照责任书规定的领导责任制和目标管理责任制,对各物业公司的治安防范工作进行指导、检查、监督和考核。街道和综治委、公安部门有责任和权利对物业企业治安防范工作进行监督、检查和考核。

2.理顺社区居委会与物业企业之间的关系,二者协调配合共同做好社区治安防范工作

居委会作为社区基层组织,对社区具有行政管理和群众自治双重功能,它和物业企业都是为小区居民进行管理和服务的组织,他们之间应是配合协调关系,而不是领导与被领导的关系。物业公司对物业小区治安防范负主责,并协助社区居委会做好安全防范、普法宣传等工作。居委会对物业小区的治安防范工作有协助责任,配合物业公司动员组织小区居民开展群防群治工作。同时,居委会还应充分发挥其与居民联系密切的优势,一方面要做好物业纠纷的协调处理工作,尤其是对拖欠物业费的居民进行劝解疏导;一方面要监督物业企业的服务质量,及时向其提出意见和建议。

3.成立物业企业自治组织,发挥自治组织治安防范的积极性

在此方面,崇文区东花市街道进行了大胆地尝试,取得了显著成效。20044月,该街道在地区综治委和派出所的指导下成立了行业自治组织“东花市地区物业管理委员会”,由地区物业企业、居委会、街道办事处以及地区综治委和派出所作为成员单位参加,制定了《物业管理委员会章程》和《各小区物业治安管理工作考核奖励办法》,对各物业公司的安全管理提出具体要求,并监督落实,根据考核标准进行奖惩;物业管理委员会向各物业企业定期通报防范情况;各物业企业通过物业管理委员会与街道办事处、派出所、居委会互相沟通治安信息,形成“群防群治”的治安防控体系。自物业管理委员会成立运作以来,该地区社会治安案件和刑事案件发案率明显降低。对此成功经验,我们认为应该在全市推广,鼓励同一街道或社区的物业企业共同成立类似组织,在地区综治委和派出所的指导下共同做好本地区的治安防范工作。并且,这样做也符合中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定中充分发挥社区民间组织的积极性、“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接”的精神。

4.依法化解物业纠纷,建设和谐社区,实现群防群治

社区治安防范并非只是物业企业的职责,社区居民也有防范的义务。只有建立和谐的社区环境,才能够确调动广大居民积极参与社区建设和治安防范,保治安防范工作落到实处。而和谐社区的建立,需要从三个方面的努力,一是需要物业企业做好物业服务工作。二是需要居民按合同接受管理和履行义务(主要是交费)。三是及时处理物业纠纷,避免物业矛盾的升级和激化。东城区在这方面做了有益探索。该区建立了三级物业管理纠纷化解机制,成立了专业的物业纠纷调解委员会,尤其是确定了居委会在主动参与协调业主委员会与物业企业各项活动中主体地位,指导监督业主委员会和物业企业依法行使权利、履行职责、化解纠纷。这一做法值得我们借鉴。四是规范和加强舆论宣传,正面引导和谐物业关系建设,倡导有偿创安。现在的舆论宣传出于对业主的同情多是对业主维权案件的报道,这些报道客观上也普遍降低了业主对物业企业的信任,不利于和谐社区的建设。所以媒体在报道相关案件的同时也要注重对服务质量好、物业关系融洽的事例进行报道,正面引导公众对物业企业的认识。同时,还要注重通过宣传,提高居民的安全消费意识(即花钱买平安)和有偿创安意识(即物业收费标准和安全防范要求成正比)。

(三)规范日常管理,加强安全防范

1.实行严格的入住登记、来客登记、房屋出租登记,加强人员管理

关于出入小区的人员管理,我们应从业主入住登记、来客登记和房屋出租登记三个方面进行规范。对于已经入住或新入住的业主,都应当到物业企业进行登记,物业企业应当掌握各业主家庭的人员情况,并为之办理出入证件。对业主来客的,也应对来客进行登记,来客如需临时多次出入的,应由业主为之办理临时出入证件,过期失效。

关于房屋出租,我们应该规定,业主在出租时应将承租人的基本情况向物业企业进行登记并为之办理出入证件,这样物业企业就能够很好地掌握承租人的基本情况,防范无关人员进入小区。

须注意的是房屋出租向物业企业登记不能代替业主向公安机关和房管部门登记,物业企业也没有义务将登记情况主动向两机关报告。物业企业应当为业主及承租人保密,只有在公安机关查处案件时才有权查阅,其他任何单位和个人不得查阅登记的内容。我们需要正确处理治安防范与维护业主权益的关系。调研中我们发现,一些地方在规范物业企业参与社会治安综合治理时要求:物业企业工作人员要利用工作便利及时发现出租房屋和流动人口并向公安机关报告。对这一做法,我们认为,除已经发生治安或刑事案件或存在案件发生可能的以外,物业企业没有报告的义务。我们不能把物业企业变成“第二派出所”或公安机关的眼线,如果要求物业企业将房屋出租或流动人口(不包括可疑人员)向公安机关报告,则必然会激化业主与物业企业之间的矛盾,也与业主与物业企业之间的合同信赖关系相悖。

另外,对于业主在自家房屋内开办公司或出租房屋做商业用房的问题,许多业主表示反对,物业企业也表示难以管理。我们认为在现行法律没有明确禁止的情况下,物业企业没有权利去限制,但是业主或承租人应当遵守小区公共秩序和人员出入管理规定。如果因此影响到其他业主的生活或出现安全隐患的,物业企业有权制止。从房屋的性质和公共秩序维护角度考虑,我们认为应严格禁止将居住用房做其他商业使用,建议有关部门在立法时予以考虑。

2.实行车辆登记制度,加强车辆管理;明确车辆管理费用的性质,依法确定管理职责

现在北京市统一规定了车位费的收取标准,并且规定车位费收取后归物业公司所有。调研中许多物业公司也表示车位费是其收入的一项重要来源。我们认为车位费不应归物业公司所有,而应该归全体业主所有。这一问题不是治安防范的问题,是物权法问题,但是与规范业主与物业企业之间的关系、划分二者在车辆丢失上的责任有密切关系,所以在此不惜赘述。车位费,顾名思义,是车辆占用位置所应该交纳的费用。车辆占用的位置,应属于小区内的公共空间,除业主与开发商有特殊约定外,应该归全体业主共同享有该空间的所有权(不包括土地所有权)和使用权。所以,某一业主停车占用了属于大家的空间,就应该向大家交纳使用费,而不是向物业公司交纳。物业公司在车辆管理中如果做了秩序维护、车辆看管等工作的,可以收取相应费用,但是应该叫做秩序维护费或车辆看管费。这样,物业企业就应该对车辆丢失承担损害赔偿责任。所以,现在北京市统一规定车位费收取标准及归属是不符合法理的。另外,有的业主在购买房屋时就同时购买了车位,则其车位与其房屋一样归其所有,其使用就更不用交纳什么车位费了。对于本来就没有车位划定的小区如需要占用公共空间停放车辆的,应由业主大会决定是否允许占用、车位如何分配以及收取车位费的标准。

有同志提出,如果对车辆停放不加以管理必然导致混乱,我们认为,对车辆进行管理是必须的。首先,业主的汽车应该在物业进行登记,并应该在指定位置停放,而不得乱停乱放,否则,物业有权制止;其次,物业企业应与业主委员会在物业服务合同中约定是否收取车辆秩序维护费或看管费及具体标准,没有约定的不得收取相关费用,如果收取了看管费用就应对因看管不善导致车辆丢失承担责任,如果仅是收取了车辆秩序维护费一般不对车辆丢失承担责任。

关于物业企业能否聘请专门的停车公司看管车辆的问题,《物业管理条例》第40条规定:“物业管理企业可以将物业管理区域内的专项服务业务委托给专业性服务企业,但不得将该区域内的全部物业管理一并委托给他人。”可见,法律允许物业企业将专项服务委托专业性的服务企业。但是,我们调研中也发现许多业主对物业公司擅自委托专业停车公司看管汽车收取车位费非常不满甚至导致出现大规模冲突。其原因固然与收取的车位费性质不明有直接的关系,但是也与物业企业未经业主同意擅自委托有关。虽然条例规定物业企业有权委托专业服务企业做专项服务,但是该专项服务企业在为业主提供服务时不应以自己的名义进行,而应以物业公司的名义进行服务,就象现在的保安不是以保安公司的名义为业主服务而是以物业公司的名义一样。同时,如果需要以专业服务企业的名义直接对业主提供服务的,必须由物业企业先行征得业主委员会的同意并公布后方可进行,否则任何其他企业不得在同一物业服务小区内以自己的名义从事服务活动,因为与业主委员会签订服务合同的只有一家物业企业,物业公司不得单方将合同的部分权利义务转让他人来完成。这一问题是因《物业管理条例》规定不明造成,需要修改或进一步解释。

3.加强宠物管理、地下空间管理

对宠物管理,我们认为最合理的办法就是由业主大会决定授权物业企业进行管理,但是由于许多养狗的人本身就是业主,让业主大会通过这样的决议会存在一定难度,并且容易激化矛盾,所以不如通过法律的形式直接规定物业企业此项管理职责。在具体内容上应当做如下规定:一,物业有权查验养犬许可证,对无证饲养的犬有权要求公安机关进行处理;二,对遛犬不加绳索、任犬随意乱跑、便溺的行为应当制止,并劝说业主改正,对拒不改正的有权要求公安机关进行处理。

关于地下室出租的问题,我们认为,如果出租地下室存放一些货物,法律没有禁止性规定,也不能禁止,只要存放的不是危险物品即可。但是出租地下室供人居住,应当禁止,因为地下室一般不具备供人生活的基本条件。物业企业可以对业主进行劝解,必要时可以要求公安、消防部门来进行处理。对于随意占用公共地下空间的问题,物业有权直接进行管理。关于物业企业出租或以其他形式占用公共空间的问题,应通过规范物业企业的行为来解决。

(四)落实“三防”措施,有效规避风险

1.以法律形式明确保安人员的性质、职责权限和来源

关于保安人员性质的认定离不开其职责权限。我们认为,物业保安不同于一般单位的安全保卫人员,也不是一般的秩序维护员。单位的安全保卫人员是单位的工作人员,受雇于单位,为本单位服务,而物业保安却是由物业企业雇佣而为第三方提供服务。物业保安的秩序维护不是简单被动的秩序维护,更主要是积极主动采取各种措施,排除隐患,预防各种安全事故的发生。有学者认为,物业保安是一种区域性的安全服务。它具有防范职能,防患于未然,通过制度建设和“人防、物防、技防”手段,预防外界各种自然的或人为的不安全因素,如火警火种、刑事案件、自然灾害、电梯故障、可疑对象、不当施工、各种噪声等,堵塞影响安全的种种漏洞,找出隐患并加以排除,预防业户的人身、财产损失,或将损失减少到最低限度,以维持物业区域正常的生活和工作秩序。

一般认为保安人员的职责主要有如下几项:1.及时发现各种安全隐患并采取措施予以防范;2.对违法犯罪人员有制止、报告以及扭送公安机关的职责;3.对发生在物业区域内的各类案件和事故,有采取应急措施、保护现场不受破坏的职责;4.对触犯治安管理处罚条例的人,有制止、劝阻和批评教育的职责;5.当违法人员行凶、报复时,有正当防卫的权力;6.对出入物业区域的人员、车辆及其所携带、装载的物品,有按照合同约定进行验证、检查的职责。这里需要明确的是,保安人员对发生在物业小区内的违法犯罪行为有制止的义务,如果规定保安人员没有制止义务则与其秩序维护的职责就相悖,但是其制止并非要求保安人员要与歹徒搏斗,或为业主献身,而是在保证自身安全的情况下采取各种措施使违法犯罪行为停止下来。

通过以上分析,我们不难得出结论,保安人员是负有安全防范职责的小区秩序维护人员。至于实践中是否改变保安人员的称谓并不重要,关键是需要相关法律明确规定保安人员的职责,职责明确了,其身份性质也就明确了。

现在保安人员文化素质低和流动性强的根本原因是保安的收入低和社会地位低造成的,其关键是收入低。社会上普遍认为保安是地位低贱的工作,所以很多本地人即使没工作也不会去做保安。所以,要想提高保安素质和稳定队伍,必须提高其待遇。政府应该对保安人员的工资标准作出指导性的规定。

关于保安人员的成分,我们认为没有必要硬性规定,只要身体健康,适合从事保安工作的人,不论男女,不论是否本地人,都可以经过培训从事保安工作。

关于保安人员的来源,我们认为应该作出严格限制,即必须从保安公司聘用,不得私招滥雇。因为保安公司在招聘保安过程中要严格按照规定对其身份等情况进行审查、记载,并在严格培训后才可以上岗;而自行聘用保安人员往往难以做到这些。同时,对保安人员还应该定期培训,提高其服务质量。

2.明确物防、技防设施投入的经费来源及其归属

我们认为,物防、技防设施应作为小区内的公共财产归全体业主所有,就象小区内的道路、健身器材等公共设施一样。既然是全体业主的公共财产,就应该由全体业主承担其费用。现在北京市有关部门规定安全防范设施必须与小区建设同时设计、同时施工、同时验收,也说明安防设施应由业主出资,因为业主购买房屋的房价中自然包含这些费用。对于该规定出台前建设的小区,如果安装安防设施,我们认为应该由全体业主来承担。具体应由物业企业或业主委员会提出安装的建议及预算由业主大会谈论决定。设备安装后由物业企业使用和维护。当然,物业企业愿意出资或筹集资金安装亦无不可。对于安防设施的维修费用,应该从房屋维修基金中支付。一些小区采取政府、物业公司和业主各拿一部分的办法解决资金问题也是一种较好的选择。

另外,关于物业企业安全防范资金的投入,有地方规定不得低于物业收费的一定比例,如青岛市市北区规定不得低于33%。我们认为,在当前物业管理尚不规范的前提下,确有必要作出规定。

3推行物业保险制度,降低物业企业安全风险

物业企业加强治安防范责无旁贷,但是也难以确保不发生案件,一旦因物业企业未能尽到职责导致业主受损,就要赔偿业主损失。而物业企业的赔付能力往往有限,所以有必要实行物业保险,降低物业企业的风险。青岛市市南区推行了“社区联保限额保险”制度,由物业公司从业主交纳的物业费中每年拿出3元钱联合投保,专项用于入室盗窃、抢劫案件的限额赔偿。这一做法能够有效弥补业主的损失、降低企业风险、化解物业纠纷、有利于和谐社区的建设。我们应协同保险公司研究制定相关保险的具体条件和内容,以期尽快付诸实践。

 




[1] 本文是2006年度首都综治办下达给首都综治研究所的研究课题,发表在《首都综治研究》2007年第1期。

[2] 本文发表在《首都公共管理与服务研究论文集》,北京,开明出版社,200711月版。

[3] 本文发表在《北京蓝皮书之中国社区发展报告2007-2008》,北京,社会科学文献出版社20081月版。

[4]《物业管理条例》于2003528国务院第9次常务会议通过,自200391起施行。

[5]《北京市住宅物业管理服务标准》为北京市国土房管局于200311月发布,见京国土房管物〔2003950号。