首都社会治安综合治理研究所
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2006-2008综治所成果选编(5)
 

中国武装押运行业发展面临的风险、问题及展望[1]

袁振龙

内容提要:文章从风险社会的理论视角分析了中国风险社会的主要特征,剖析了武装押运行业发展面临的风险、问题及展望。

关键词:武装押运  风险  展望

 

一、“风险”概念的提出

风险是与不安全、不确定性等概念是联系在一起的。韦氏大词典对安全的解释是:人和物在社会生产生活实践中没有、不受或免除了侵害、损伤和威胁的状况。安全科学技术界对安全的定义是指没有危险、不受威胁、不出事故、即消除能导致人员伤害、发生疾病和死亡,或者造成设备财产破坏、损失以及危害环境的条件。广义上的安全是指人类在任何生产、生活或其他一切生存发展活动中不受任何危险和伤害、没有尊严的威胁,能身心健康安全地从事活动。狭义上的安全是指人们在生产生活过程中,能将人员伤亡或经济损失控制在可接受的水平。总之,最佳安全状况是不发生伤害或损失事故,安全是人类理性所能把握的风险,是人类理性可控的风险。

根据相关研究,安全具有以下几个特点:(1)有人身安全、财产安全和环境安全之分;(2)与危险性和破坏性有关;(3)始终以人为本,与人的生命、生活、生产活动有关;(4)具有一定的主观认同性和相对性,不同主体、不同群体对安全的危险性和破坏性的主观心理感受不同。安全是与不安全相对的,所谓不安全,主要包括四种情况:(1)物质不安全,指对人、财产和环境的威胁;(2)对国家的经济和政治自主性的威胁;(3)不稳定,特别是市场不稳定;(4)脆弱性,容易受到伤害的程度,往往是与贫困和不平等联系在一起的。

所有的风险都来自不确定性。不确定性是世界的自然属性,我们来到这个世界就必然面临各种不确定性,就必须和各种不确定性生活在一起。因此,风险无时不在,风险无处不在。但风险与不确定又不能等同。不确定性属于主观范畴,而风险更多的是客观成分。也就是说,风险就是不能确定知道,但能够预测的事件状态;而不确定性就是不能确定地知道,也不能预测的事件状态。

风险刚开始时仅局限在学术团体和保险业等领域,现在已经成为多学科的研究领域。统计学、精算学、保险学把风险定义为某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率。通用的计算公式是风险(R=伤害的程度(H)×发生的可能性(P)。这个定义的经济学色彩比较浓,采用的是成本——收益逻辑。以玛丽.道格拉斯和维尔达沃斯为代表的人类学者、文化学者把风险定义为一个群体对危险的认知,它是社会结构本身具有的功能,作用是辨别群体所处环境的危险性。道格拉斯认为,风险应该被视为关于未来的知识与对于最期望的未来所持共识的共同产物,知识是不断变化的社会活动的产物,并总处于建构过程中。因此,尽管风险本质上有客观依据,但必然是通过社会过程形成的。也就是说,风险总是社会产物。

社会学家卢曼认为,风险是一种认知或理解的形式,是在20世纪晚期因为全新问题的出现而产生的,是具有时间规定性的概念。它是一种非常不同的时间限制形式,或者说是一种意外(偶然)出现的图式。这种偶然性是由人的认知决定的,有的人认为是危险,有的则认为是风险。著名社会学家贝克是研究风险社会的主要权威之一,1986年以来他发表了《风险社会》、《风险时代的生态政治》、《世界风险社会》、《风险社会理论修正》等论著。他首先从生态环境与技术的关系将风险定义为技术对环境产生的威胁,然后不断扩大该概念的适用范围,并抽象为一个具有普遍意义的概念,以揭示现代性对人类产生的影响。他认为,风险是一种应对现代化本身诱发并带来的灾难与不安全的系统方法。后来,他指出,风险是预测和控制人类行为后果的现代方式。

根据上述理解,我们大致可以将风险定义为个人或群体在未来遇到的伤害的可能性以及对这种可能性的判断和认知。也就是说,风险既是未来遇到伤害的可能性,也是人们对这种可能性的判断和认知。因此,不同的人、不同的组织有不同的风险意识,而且人们的风险意识不是一成不变的,而是不断发展变化的。

风险具有以下特点。(1)风险是客观存在与主观认知的结合体。也就是说,客观可能性的存在引发了主观认知,而认知的深入,有利于认识更深层次和更大范围的风险,并寻找更有效的应对风险的方法,但也可能存在风险被夸大的可能性。(2)风险具有双重来源。风险既来自自然,也来自人类本身。人类已经成为风险的根本性来源。(3)风险是积极结果与消极结果的结合体。风险既是机遇,又是危险和不确定性。(4)风险具有可计算性和不可计算性。不可计算性指的是风险的不可逆性,人们不能从根本上消除风险并阻止风险的发展。(5)风险具有时间和空间维度。风险指向未来,在空间上不断扩展。

那么,应该怎样把握风险的性质呢?首先,风险可以使未知的状态转化为可以计算的存在,从而为我们从制度和技术上控制风险提供了理念基础。其次,在风险方面,重要不是风险本身,而是我们辨别风险的知识和技术。第三,风险不是来自无知,而是来自知识。艾瓦尔德指出,任何事情本身都不是风险,世界上本无风险,但任何事情都能成为风险,这有赖于人们如何分析危险,考虑事件。

二、中国正在进入风险社会

中国正在进入风险社会,可以从几个方面得到说明。首先,在物质生活富裕的社会里,人们特别关注安全,而在那些较贫穷的地方,人们却把风险看做是生存环境中的正常现象。中国经济得到持续发展,已经有一部分人先富裕起来了,而另一部分人正在寻找和发现致富的途径和机会,中国的贫富差距还在扩大,等等,使得风险相应地增加。

其次,社会资源的大规模流动本身就蕴含了巨大的风险,而且会强化其他原因产生的各种社会风险。 中国经济社会的向前发展带来了各种社会资源的大规模流动,包括贵重物品、金融资产等,这蕴含并强化了各种风险。

第三,过度集中的人口是有风险的,会在短期内导致人口、资源、环境匹配关系的失调。 城市正是人口集中的区域,而且中国的城市化进程正在加速。目前,中国的城市化水平已经达到45%左右,在未来的几十年内,中国将会基本完成城市化的进程,全国总人口中将有70%以上的人口居住、工作、生活在城市里。中国城市化的过程将伴随着社会风险的不断扩大。

第四,信息社会的发展在增加人员与社会交流的同时增加了管理的难度,社会开放程度的增加在突出人们个性的同时又增加了服务的难度。 信息技术的发展又能促进社会的安全,又可能增加社会的风险,增加社会风险的不确定性。

90年代发生了几起抢劫银行运钞车案件的发生,直接推动了我国专业的武装押运服务的出现。比如北京市1995年到1996年就连续发生几起歹徒持枪抢劫银行运钞车和客户资金的特大恶性案件。199628日,工商银行朝阳支行甘水桥分理处发生特大杀人抢劫运钞车案,随后又发生海淀知里春623抢劫银行运钞案,宣武滨河路支行827抢劫银行运款案。199658日,北京振远护卫中心成立,随后全国许多城市的保安押运企业相继问世。之后专业的武装押运服务在全国得到大量普及,但银行抢劫案件仍时有发生,不过,银行抢劫案的表现形式和特征发生了变化。

银行抢劫案的连续发生,与我国社会风险增大、犯罪率不断上升是相关的。我们可以简要回顾一下建国以来我国犯罪率的变化情况。文革前(1950--1965),每10万人30-40件左右;文革后期并改革开放前(1972—1977)每10万人约50-60件之间;社会转型初期(1978--1987)社会犯罪率增长幅度不大;社会转型深化期(1988--现在)社会犯罪率增长幅度较大。1981年,每10万人89.4件;1991年,每10万人209.71件,2001年,每10万人306.42件,2005年,每10万人368.59件。

1960—1971年,美国12年犯罪率增长了1.21倍。1981—1991年,我国11年犯罪率增长了1.35倍,1992—2001年,10年犯罪率增长了1.60倍,超过了美国自1960年以来犯罪率增长的最大幅度。犯罪率升高,表明社会不安全,社会风险增加,中国正在进入一个高风险社会。在中国的犯罪中,侵财性案件呈现数量多、比重大,逐年上升的趋势。据北京市公安局统计,2005年北京市侵财性案件占全市全部案件的77%。这是财富分配问题在犯罪领域的体现,表明中国的社会风险依然很大。

三、武装押运行业面临的主要风险

专业保安押运公司的出现,实行了统一车辆装备,统一调度,统一押运,服务的专业化水平不断提高,极大地优化了押运资源配置,有力地维护了我国的金融秩序。比如北京振远护卫中心成立11年多来,首都未发生过一起银行抢劫案,实现了11年盗抢不成的目标,为首都的经济社会稳定发展作出了突出贡献。但这并不意味着我国的武装押运行业可以高枕无忧,实际上,我国的武装押运行业还面临着诸多风险。

风险一:中国的贫富差距、城乡差距、地区差距还在持续拉大,财富分配还不太合理,而社会福利制度又不够完善,这使得有些人敢于逞而走险,实施经济犯罪。这是来自人本身的风险。2006年,上海、北京等发达城市的城镇居民人均收入达3万多元,而农民人均纯收入依然只有5千多元,差距高达6倍多。地区差距也已达到历史最高点,居民收入基尼系数已经超过0.5,是世界上收入分配不平等比较严重的国家。

风险二:中国的人口流动规模不断扩大,据估计目前中国流动人口规模在2亿人左右,大量的农村人口、中小城市人口大量盲目地涌入沿海发达地区和大城市寻找工作机会,但往往有些人由于各种原因找不到工作、工作不稳定或找到了工作却不能按时拿到报酬,其中有些人在各种诱因下可能采用不法手段获取财富。

风险三:中国的城市化进程日益加快。目前,中国的城市化率已经达到45%左右,而世界发达国家经验表明,城市化率超过30%左右就开始进入城市化加速期。未来几十年内,将有数以亿计的人口要成为城市居民。大量人口聚居在城市地区,使得城市管理的难度加大,因而加大了社会风险。

风险四:中国的社会转型、体制改革还远未完成,各种行业都处于发展期,管理上还存在不少漏洞,特别是人们对武装押运行业与银行业之间的关系还没有完全认识清楚,因此两者的对接上不可避免地存在一些隐患和漏洞,因而加大了风险。

风险五:随着信息技术的向前发展,犯罪手段日益智能化,各种先进的技术手段既可以用来防范犯罪,也可能被犯罪分子用来实施犯罪。从某种意义上讲,各种技术手段所产生的后果特别是消极后果具有一定的不可控性。也就是说,一项新技术产生之后,人们既可以让它发挥正面的积极作用,也无法阻止某些人用于消极的后果。

风险六:随着城乡一体化进程的推进,银行营业网点的分布更加广泛并延伸到广大农村地区,使得押运服务相应地延伸到广大农村地区,从而使得安全防范工作面临的情况更为复杂多样,从而加大武装押运行业的风险。

风险七:经济全球化的影响和冲击。经济全球化在增进我国经济利益和社会进步的同时,也加大了我国的经济和金融风险,对我国的经济发展和金融安全产生巨大的冲击。金融危机一旦爆发,必将波及到武装押运行业,对武装押运行业产生巨大影响。另外,今后保安押运行业还将面临着跨国流动犯罪集团、国际上新的犯罪方式的挑战。

四、武装押运行业自身存在的问题

我国的武装押运行业除了面临的外部风险外,由于各种原因,自身还存在系列不可忽视的问题。

首先是武装押运服务的业务结构单一的问题。目前,绝大多数从事武装押运服务的保安服务公司主要经营金融业务,服务对象主要是金融机构。随着今后货币逐步电子化,现金流日益减少,可能对从事武装押运服务的公司带来挑战。国外及香港等地区都已经出现金融押运公司由于业务萎缩而倒闭的现象。

其次,守押模式传统,总体的人力成本高。目前我国武装押运行业主要以依靠低工资的人力资源为主。国内一辆运钞车一般需要人员5人,而国外一辆运钞车一般只需要3人。同时,押运员的工资水平、福利水平偏低。

第三,金融押运流程存在一些安全隐患,一旦发生紧急事件,容易发生事故,而且责任不清。目前大家比较重视的如多数实行守押分离,导致银行金库被盗案件多发;有的运钞车还不符合安全标准;银行在交、接款过程中没有专用通道或资金接口;现金提款箱是老式的铁皮箱,技术含量低,缺乏GPS定位;防范措施不周密,等等。

案例12007127日上午750分,河南省洛阳市嵩县信用社联社某分社发生一起持刀抢劫银行案。当2名营业员从运钞车上取下提款箱,正准备走进营业间大门时,一名男子突然闯入,用尖刀刺伤1名营业员,抢走其手中的款箱,立即逃窜。案例22003118日,沈阳市商业银行储蓄所前发生一起抢劫案,歹徒在运钞车开门装送现钞之时,引爆炸药并开枪射击,造成3人死亡,5人受伤,220万元待运现钞被抢。这两个案例都是在交、接款过程中由于没有专用通道、资金接口及防范不周发生的。

200249日,山东淄博周村的公路上一辆运钞车遭到4名歹徒用土造火箭的攻击,车身被击中,碎片达百余块,但由于车身坚固,未能击穿车身,司机一面报警,一面迅速开到附近一家信用社院内关门上锁,确保了押运员及车上97万现款的安全。这说明运钞车符合安全标准的重要性。20011212日,停在锦州市建设银行铁北储蓄所门前的一辆运钞车被抢,劫匪打死警卫踹开司机开走运钞车,车上装有210万元。当天19时发现该运钞车被丢弃,22万元被抢走。这是由于防范措施不周密导致被抢的。2007625日,湖北省潜江市建行一辆运钞车被歹徒劫走,车内57万现金被抢。从去年底到现在,全国还发生了福建莆田、广东东莞、河北邢台等盗抢运钞车、枪杀押运员的恶性案件。

第四,发展水平不平衡,北京、上海、广州、沈阳、武汉、南京、杭州、深圳、重庆等发达城市的金融押运企业相对规模较大,管理水平较高,但内地还有不少押运企业相对规模较小,抗风险能力较差,缺乏核心竞争力,大部分企业经营管理方式相对落后,管理粗放,缺乏规划和应急预案,应变能力相对不足。

第五,目前针对银行的抢劫主要有两类,一类是针对银行的抢劫,另一类是针对银行客户的抢劫,银行通过加强安全防范设施建设就能有效地阻止针对自身的抢劫,因此当前银行抢劫案更多的发生在银行客户身上,而目前银行机构、保安服务公司对此重视得还不够,还没有提供足够的相应安全服务。

第六,理论研究相对不足,目前我国武装押运行业从规模上已经得到了较大的发展,也总结了不少经验,但理论界对武装押运行业关注得不多,有的一些研究成果大多只是国外押运业现状的介绍或对武装押运行业的宏观论述,对武装押运行业的深层次研究成果还不多,对押运行业的一些重大发展问题缺少研究规划和引导。

第七,目前武装押运行业的发展还是以行政决策为主,市场作用不大,企业家自主权不足,管理上重武轻文,高度重视对业务管理和市场的投入,但对企业的发展战略、人力资源培育、财务监管、资本运作、技术创新重视不够,危机意识和风险意识不足,缺乏应急处理措施。

五、我国武装押运服务行业的发展展望

目前,世界各国出现公共服务市场化的走向,这反映了公共服务与市场相结合的趋势,专业的武装押运服务的出现体现了这一趋势。把武装押运服务定性为准公共服务,并不排除武装押运服务可以通过市场的手段来开展,也并不排除条件成熟时,在接受我国公安机关的审批、指导、监管的前提下,民营资本生产或提供武装押运服务的可能性。这有赖于我们公安机关、行业协会指导、监管能力的提高。

目前保安服务公司在业务流程的设计中还过于粗放,对交通事故等各种意外情况出现后的处理缺乏周密的处置措施,业务流程设计还需要进一步精细化,增加应急处置环节,进一步细化各项规章制度,细化操作流程。比如,我国曾出现过押钞车在押运过程中发生交通事故时由于缺乏应急处理措施,押运员应对不当而成为人们议论的热点。

目前武装押运服务还处于粗放式经营状态,目前的主要服务对象是银行等金融机构,对其他社会组织、个人的服务需求还难以满足,对押运服务对象、内容等开发不够,今后武装押运服务应向多元化、品牌化、社会化方向发展。这个多元化包括投资主体多元化、业务结构多元化、服务对象多元化、经营方式多元化等。比如为银行客户、个体工商户和社会组织等提供多样化押运服务,向有价证券、金银财宝、文物、艺术品及贵重物品、爆炸、化学危险品等领域拓展业务。要努力打造保安押运的优秀品牌,努力扩大市场份额,不能满足于现状。比如北京振远护卫中心在2008年奥运会期间就将提供火炬、奖牌、尿样、国外要员及贵重物品的保护等各项业务。国外押运行业的服务领域不仅限于金融押运,如一般公司、行号、工厂薪资提领运送及护送;重要资料、机密文档、计算机存储等的运送及护送;公司、行号、餐厅、超市、快餐业账款及贵重物品夜间代收保管、代送银行存款服务;自动售票机的填装换补;专业性大型金库库存保管;开展对社会单位的残钞回收、清分等现金处理服务项目;开展武装押运和非武装押运等服务项目;水路押运、铁路押运、海上押运、航空押运及跨境押运护送等服务;民用爆炸等危险物品的保管和运送等等。

随着科学技术的进步,必将有更加先进的技术手段被应用到押运行业中来,比如安全性能更加可靠的运钞车,GPS全球定位技术、GIS地理信息系统的应用等等,使得现金流与外界完全隔绝,押运员既不用接触钱,也不用枪,未来押运行业将向非武装押运方向发展,从而推动押运行业向多元化的方向发展。但这可能是一个长期的努力过程。

未来武装押运行业将向守押一体化方向发展。目前国内只有少数押运公司接管了银行的整体押运业务,提供守押服务,大多还是守押分离。而国外保安押运公司不但承担货币的清理、分类、包装、残损币处理等业务,同时还接管商业银行业务库与营业网点的安全保卫工作,因而减少了环节,增加了安全性。国内已经出现一些探索和改革,比如上海市保安押运有限公司已经提出了一些比较好的思路,通过股份制改革,实现投资主体多元化;建立金库等措施,实现业务结构多元化;通过条改块,实现资源利用最大化,即以一个金库和一辆运钞车承接一个区域内各银行网点的货币押运、尾箱交接,尾箱与货币处理、保管等各个环节的安全保障业务。

目前保安服务公司的风险意识和危机意识还不强,今后必须加强保安服务公司的应急管理建设,编制应急预案,增强危机管理能力;增加保险意识,加强与保险公司的合作与沟通,积极投保意外险,增强保安服务公司抗风险的能力,积极化解押运带来的经济风险。

必须重视保安服务和押运服务的理论研究工作,提高对保安押运理论研究的认识,努力把握保安押运的内在规律,积极推动实践界与理论界的交流与对话,构建保安押运的理论体系,推动保安押运水平的提升。

必须努力推动保安押运的立法进程。2005年公安部颁布了《保安押运管理暂行规定》,这是规范保安押运业务的一个重要部门规章,这是很有必要,也是十分及时的。随着形势的发展,特别是适应保安押运业务多元化、社会化发展的需要,保安押运的立法层面迫切需要由部门规章向国家立法提升,各地区也需要在国家法规的框架内,制定更详细具体的执行办法,以推动保安押运业务水平的提升。

随着我国保安押运业的逐步开放,有竞争力、有实力的保安押运公司必然要向周边地区辐射,实现规模经营,扩张发展。国内保安押运公司必将经历一个兼并重组的过程,跨地区的保安押运集团必将出现,这有利于提高服务质量,拓展业务范围,实现保安押运服务的多元化、社会化、品牌化发展。

必须坚持以人为本,加强押运员队伍建设,加强教育培训,提高工资待遇,建设专业化、职业化的保安押运队伍。在提高押运员文化、身体素质的同时,加大对押运员心理状况的关注力度,努力改善押运员心理素质,提高押运的安全系数。目前不少保安服务公司反映押运员长期处于高度警惕状态,心理高度紧张,甚至发生了押运员由于心理紧张开枪击伤银行客户的案件,这应该引起保安服务公司的重视。

必须重视退役押运员的就业培训工作。目前保安服务公司押运员队伍更新比较快,押运员流失比较快,但公司普遍对退役押运员没有提供就业培训,安置工作有待加强。有的公司对退役押运员采用保留10年指纹的措施,着眼点主要是防范、戒备,对押运员的职业规划没有顾及,没有帮助退役押运员实现职业转型。如果不能帮助退役押运员实现稳定就业,一些退役押运员就有可能被别有用心的人利用和拉拢,反过来成为武装押运行业和社会安全的隐患,危害武装押运业务的开展及社会整体安全。政府应加强对保安押运公司的管理,引导保安押运公司承担更大的社会责任。


怎样才能安居[2]

——由深圳桃源居社区安全防范运作机制引发的思考

 

袁振龙

内容摘要:本文分析深圳市桃源居建立的“五级共建、四级联防”社区安全防范机制,文章认为,这套安全防范机制体现了“多元化与分权”、“合作与共享”等基本理念,反映了安全社区建设的发展趋势。

关键词:社区安全防范  运作机制 

 

近些年来,有关社区治理的研究取得了巨大的进展,“社区企业”、“多中心秩序”、“善治”等理论逐步被引入到社区研究中来。社区安全问题得到了社会和学术界前所未有的关注,多种关于社会问题的调查均表明人们对当前的社会治安状况不太满意,而安全保障又是人们正常工作和生活的基本保证。马斯洛的需求层次理论指出,安全需求是处于第二层次的基本需求,它包括对人身财产安全、生活稳定以及免遭痛苦、威胁或疾病等的需求。和生理需求一样,在安全需求没有得到满足之前,人们主要关心的就是这种需求。

显然,如何更好满足社区居民的安全需求,加强社区安全防范,是当前社区发展中不可回避的现实问题。因为安全稳定是一个社区持续健康发展的前提和基础,是居民安居乐业的基石。建设人居社区,必须建立一套运行有序、行之有效、相互配合的安全防范体系,以满足社区居民的安全需求。深圳市桃源居建立的“五级共建、四级联防”社区安全防范机制正是这种创新的一个努力。这套安全防范机制体现了“多元化与分权”、“合作与共享”等基本理念,反映了安全社区建设的发展趋势。关注和研究社区安全问题,是理论界和理论工作者义不容辞的社会责任。

一、桃源居社区安全防范运作机制的具体内容与特色

桃源居社区安全防范运作机制的内容和特色主要体现在“四个有”:即有合理周密的安全防范思路、有多元协作的安全防范机构、有规范严密的安全防范制度、有运行有序的安全防范对接。

深圳市桃源居社区从诞生之日起,就立志建设一个“5万人的幸福家园”,把社区安全防范体系建设作为社区开发管理的重要环节,建立了较为健全的社区安防管理机构,形成了较为完善的社区安防体系和运作机制,取得较为明显的成效。几年来,桃源居社区无一例业主之间因纠纷而诉诸法庭,社区内无一业主参与刑事犯罪,社区内无黄、赌、毒现象,2002年至2004年连续三年被授予“安全文明小区标兵”称号。桃源居的社区安全防范体系和运作机制,是桃源居社区发展模式的重要组成部分,起着维护桃源居社区安全稳定的重要作用,推动着桃源居向着美丽和谐的方向前进。

1.合理周密的安全防范思路

桃源居社区是一个新兴小区,在规划建设过程中,它借鉴西方发达国家先进的社区治理经验,把“身体求健康、生活求平静、婚姻求美满、家庭求幸福、教育求安心、社区求稳定”作为社区治安工作的总体目标,依托社区民警、巡防员、物业保安员和业主,建立起政府(警察)公共服务、企业(物业保安)市场服务与社区义工(业主)服务相结合的社区安全防范体系。桃源居社区安全防范体系以建立“平安、文明、和谐”桃源居社区建设为载体,坚持防治结合,以防为主,人防技防相结合,以技防为主,建立起突发事件的预警机制。

在政府有关部门、开发商及物业管理公司的共同努力下,桃源居社区成为由宝安区公安分局、流塘派出所、社区警务室、居委会和物业管理公司共建的一级警务区。在这个一级警务区里,社区警务室建立起一个警区指挥中心,在主要道路、重点公共娱乐场所、小区出入口安装了2900多个监控摄像头,摄像头的各种信息(消防、治安、交通)等都能及时传回中心。指挥中心实行24小时值班监控,社区民警对整个社区内的动态能做到全面掌控,及时把握。在社区的重点部位设有治安岗亭,组建了巡防队、警卫连、义务巡逻队、小区保安等四支群防群治队伍,由民警带领,在社区内定期进行巡逻,形成了“点、线、面”相结合的全方位立体防控体系。

在日常工作中,社区民警定期与社区居委会、消防、司法、交通管理以及物业管理公司召开协调会议,加强社区治安的综合治理,并通过社区专栏、法律知识竞赛等形式大力开展交通、消防、治安等法制宣传,不断提高居民的安全防范意识,提高居民各方面素质,以形成和谐文明融洽的社区人际环境。社区警务室加强对实有人口的管理,注意收集社区各类治安动态信息,建立起社区人、物、车、路的详细资料,并按类进行分档管理,做到情况明,底数清,建立起信息查寻中心,对社区内的每个小区、每栋楼、每个人都建立电子档案,做到“一看就明,一查就清,一呼百应,坏人进不来,作案跑不掉”。窃贼们几次试图进入桃源居作案,结果不但未能得手反而失手被擒,因此在窃贼中流传着:“别去桃源居,一是不好进,二是进去了也出不来”。

为应付可能发生的社区重特大治安灾害事故,桃源居社区结合实际制定了应急事件处理预案,成立了由社区民警、巡防队员、小区保安和义务联防队员为主的应急分队,开展经常性的演练活动,形成了有效的突发事件预警机制,以确保突发事件时社区的安全正常运转,维护社区的稳定与秩序。

2.多元协作的安全防范机构

在桃源居社区,负责促进社区安全的是一个“多中心”的组织机构,这就是桃源居社区安全防范的“五级共建”体制。处在桃源居社区安全防范组织体制顶端的是深圳市宝安区公安分局,这可以视作是宝安区安全防范的领导机构和责任机构,是宝安区公共安全服务的主要提供者。它代表政府负责对包括桃源居社区在内的全辖区提供必要的公共安全服务,直接领导社区警务工作,并委派民警承担社区警务的职责。

处于桃源居社区安全防范组织体制第二级也是处于直接领导地位的是流塘派出所,它既是整个流塘地区公共安全的责任机构,也是这一地区公共安全的直接提供者和主要生产者。它负责直接领导桃源居社区警务室,直接领导、指挥、安排和处理社区警务工作,为社区警务室提供其他支持。

处于桃源居社区安全防范组织体制第三级也是关键地位的是桃源居社区警务室,它起着承上启下的枢纽作用。对上,它要服从宝安区公安分局、流塘派出所的领导和指挥,按照上级的总体安排部署,承担和执行有关工作职责和任务;对社区,警务室直接受理、处理桃源居社区的各类警务事务、人口管理、消防、交通、治安、纠纷、民事、刑事等治安案件和事故,为桃源居社区直接生产公共安全服务;同时,指导、培训社区物业保安、业主内保组织开展群防群治工作。社区警务室设有警长,共有消防民警1人,交通民警1人,治安民警8人,其中治安民警4人,巡防民警4人。

世外桃源物业管理(深圳)有限公司桃源居管理处设有安全管理部,它作为企业的一个部门通过市场手段为社区提供和生产一部分安全服务。它作为社区警务室的辅助机构开展工作,主要职责是负责物业管理区域内的治安、消防、交通等防范工作,配合社区民警做好协管工作。安全管理部下分消防组、交通组、治安组、管家组、警卫组等。社区共有200多名物业保安,物业保安显然是社区安全服务的重要生产者,物业公司还主动承担了社区警务室的办公经费支出。

在桃源居社区安全防范组织体制中,还有一支准民间或民间性质的业主内保组织,这就是桃源居社区义工联防队,他们也同样提供或生产社区安全服务。这支义工联防队产生的直接起因是桃源居社区接连发生了几起入室盗窃案后,一些业主坐不住了,就自发组织起来,协助保安在社区执勤,这一举动得到了政府有关部门、物业管理部门的大力支持,也得到了广大业主的广泛响应。这表明仅仅依靠政府和企业来提供安全服务是难以完全满足社区安全需求的,维护社区安全一定要注重发挥社区居民自身的积极性、主动性,努力提高业主自身参与的意识。这体现了当今世界社区安全管理发展的最新趋势:强调社区的全民预防以避免和减少伤害的发生,从而满足社区居民的安全需求。这些义工,首先与社区民警、物业保安一样是社区安全服务的提供者或生产者;其次,与社区民警、物业保安不同的是,这些义工其他业主一样还是社区安全服务的消费者或受益者。这双重身份使得社区居民的参与意愿得到激发,潜藏在广大社区居民中的志愿精神得以挖掘。义工联防队的产生得到了警务室、开发商和社区居委会的大力扶持,因此从最初的20多人迅速发展到现今的100多人,成员从花甲老人从青壮年都有。

上述“公安分局——派出所——社区警务室——物业保安——业主内保”共同组成了桃源居社区安全防范的组织体制。值得注意的是,在这一组织体制中,社区警务室、派出所和公安分局属于政府有关部门,他们提供的带有公共性质的安全服务;物业保安则是企业(物业公司)提供的带有市场性质的安全服务;而业主内保提供的则是带有互助性质的志愿服务,“政府部门——企业——业主”共同组成了桃源居社区安全防范组织体制的重要节点,他们是桃源居社区安全防范体系的三个不同层次的“中心”,在社区安全防范中分别发挥着不同的作用,并互为补充。

3.规范严密的安全防范制度

在桃源居的社区安全防范体系中,社区警务室的设立是十分关键的,它大体相当于新加坡的“邻里警岗”和美国的“社区警察机构”。社区警务室的设立体现了分权的原则,事实上,社区警务室正是上一级公安机构的分支机构,他们在上级公安机构的领导、指挥下,负责直接受理和处理社区内的各类警务事务、人口管理、消防、交通、治安、纠纷、民事、刑事等治安案件和事故。社区警务室的消防民警、交通民警、治安民警及社区巡防员都有着明确的岗位职责。这些民警在社区工作的情况必须接受社区居民的监督,按照有关规定,社区警务室必须定期向社区工作会议报告工作;年度考核必须听取社区工作会议的意见,有效地引导社区民警贴近社区居民。

桃源居社区物业管理处安全管理部下设有消防组、交通组、治安组、管家组、警卫组,每个组均设有主管、班长、门岗管理员、巡逻安全管理员(协管员)、停车场安全管理员(交通管理员)。主管、班长、门岗管理员、巡逻安全管理员、停车场安全管理员均有明确细致的岗位职责。物业保安是桃源居社区安全防范的一支重要力量,发挥着重要作用。桃源居坚持制度先行,通过制度规范来保证物业保安的正常运转。

在桃源居社区安全防范体系中,还活跃着一支业主内保队伍。这支队伍在社区居民委员会的领导下,日益成为桃源居社区安全防范不可或缺的一支力量。其基本做法是:社区居民委员会设内保主任1名,然后按照居住分区分设各区内保组长,各有内保成员若干人。为充分发挥业主内保队伍的作用,桃源居制定了《社区内保管理规范》,对内保岗位职责、巡逻范围、工作规程、管理制度、执勤制度、考勤制度、奖励制度等进行了详细的规定。这支业主内保队伍,每天戴着“红袖章”,穿着印有“义警”的白色队服,精神抖擞地巡逻地治安的最前线。

4.运行有序的安全防范对接

更重要的是,为了保证整个社区安全防范体系的正常运转,桃源居不仅详细地规定了社区民警、社区巡防员、物业管理安全管理员和小区内保的岗位职责,而且建立了四级联防的二个对接。这二个对接一是软件对接,即人防的对接;二是硬件对接,即技防的对接。人防的对接也就是组织机构的对接,包括社区消防民警与管理处安全管理部消防组主管、管理员的对接,社区交通民警与管理处安全管理部交通组主管、管理员的对接,社区治安民警与治安组主管、治安协管员和小区内保的对接。二是技防的对接,包括信息系统对接、报警系统对接和监控系统对接。具体说来:首先是信息系统对接,桃源居管理处对社区住户,实施ERP系统管理软件管理,建立“社区住户资料信息库”,该信息库分为:业主基本情况登记资料、出租房租户基本情况登记资料、住户基本情况登记资料等社区居住人员的所有信息。物业管理处“社区住院户资料信息库”与社区警务室“信息中心”联网,达到住户信息资源共享。其次是报警系统对接,桃源居管理处社区消防报警中心,进行系统整改,达到能够与社区警务室报警中心联网,做到小区消防安全报警与社区警务室消防报警中心联动,同时预警。第三是监控系统对接,桃源居管理处社区电梯监控系统、公共环境监控系统、车库监控系统、小区所有出入口监控系统,统一联网合并到社区警务室,同时监控社区安全状态。

二、社区安全防范的实践与理论依据

了解了桃源居社区安全防范运作机制后,我们有必要简要介绍一下世界上促进社区安全的有关实践和主要理论,这主要是世界卫生组织推进的“安全社区”建设、“社区警务”创新策略及“多中心”理论与警察服务,以进行比较分析与研究。

1.世界卫生组织的“安全社区”建设

建设一个安全的社区,首先必须了解什么样的社区才是安全的?为预防和减少伤害的发生,探讨伤害预防的模式和途径,1989年,在瑞典召开的第一届世界预防意外及创伤会议上,世界卫生组织提出了“安全社区”的概念,并在世界范围内开始推进“促进安全”的重点项目,以预防伤害的发生。目前,尽管国际上对什么是安全社区还没有一个确切的定义,但我们大致可以将安全社区理解为已建立一套组织机构和程序,社区有关机构、志愿者组织、企业和个人共同参与伤害预防和安全促进工作,持续改进地实现安全健康目标的社区[3]。安全社区的基本思路是强调针对所有的伤害预防,包括所有年龄的人员、各种环境和条件,强调社区内人人参与全方位的预防工作,形成持续改进的工作机制。建设安全社区的目的是整合社区内各类组织的资源,群策群力,调动一切积极因素开展各类伤害预防和安全促进活动,以提高人民在安全及健康方面的生活质量。

世界卫生组织提出了“安全社区”的6条标准[4]:一是要有一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构;二是要有长期、持续、能覆盖不同性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划;三是要有针对高风险人员、高风险环境,以及提高脆弱群体安全水平的预防项目;四是要有记录伤害发生的频率及其原因的制度;五是要有评估安全促进项目、工作过程及变化效果的评价方法;六是要有积极参与本地区及国际安全社区网络的活动。近年来,在社区建设与实践的基础上,世界卫生组织在上述六条标准的基础上,进一步对社区的交通安全、体育运动安全、家居安全、老年人安全、工作场所安全、用水安全、儿童安全和学校安全等9个方面提出了更加具体的指标[5]。这表明,负责的机构、周密的计划、特定的项目(应急预案)、运行的制度、评价的方法与积极的参与是构建一个安全社区不可或缺的要素。

安全社区建设首先在北欧的瑞典、挪威等国家推行,其后逐步扩展到美洲、亚洲及大洋洲等地。世界卫生组织设在瑞典卡罗林斯卡医科大学的“社区安全促进合作中心”负责在全球推广这一计划,并在世界各地创建“安全社区支持中心”,以协助和加强计划的推广。目前,全球共有30个国家的80多个社区获得了世界卫生组织认可的安全社区称号,这些社区的人口从二千人到二百万人不等,我国香港特别行政区的屯门和葵青两个社区于2003年被世界卫生组织认可为安全社区。国内外有关安全社区的研究和实践证明,一定时期内安全社区建设可使伤害事故发生率降低20-30%。对安全社区伤害预防项目的成本效益分析表明,较少的经济投入可获得可观的效益,美国疾病控制中心(CDC)的分析结果说明,对伤害预防的投入可获得数倍或数10倍以上的收益。目前,我国有关机构也正在制定符合中国社区特点的安全社区建设实施指南,并推动安全社区建设。

2.“社区警务”创新策略

早在20世纪80年代初,美国就提出了“社区警务”的理念,这一理念一经提出就迅速为许多国家所接受。“9·11”事件发生后,美国政府更加重视通过推进社区全面治理来促进社区的安全。其基本思路是,通过采取社会福利、教育、文化、环保、交通、政治、经济等多方面的措施,促进社区成员参与社区事务,构建良好的社区环境,加强社区成员间的沟通与交流,以增进互助,共同消除治安与环境的死角,同时不断改善社区的软硬环境,以形成良好的社区治安环境。在社区全面治理的过程中,美国政府把开展和创新社区警务(Community Policing)作为解决社区问题的重要策略,以引导警察深入社区,并以社区为依托,及时了解社区治安的需求,打击和预防犯罪,维护及提升社区生活质量,通过警察更多地参与社区活动,增进警民良性互动关系,进而培养社区警察对辖区的诚信负责精神。美国社区警务的工作重点主要在于:(1)预防社区犯罪;(2)优化巡逻方式;(3)增强警察责任心与成就感;(4)适当分权。

1988年,洛杉矶警察局开始实施“服务导向警务”,努力开拓与民众直接沟通的渠道,致力于解决社区问题,取得了良好成效。警察局内设有社区联络官、地区警察、社区预备队和市政府所属的社区协会办公室,以及独立的民间组织,如社区协会、区域联合委员会等。社区联络官是与社区协会相对应的联络单位,社区联络官必须出席社区协会,与该会负责人及委员接触,以便传递信息解决社区问题,社区联络官从地区警察中选任,有时也从事巡逻与紧急通报,洛杉矶市共有95个社区联络官。地区警察主要从事一定区域的巡逻和紧急通报,同时也有责任与社区协会共同解决问题,必须与社区协会互动,其巡逻区域尽可能与社区协会相同,目前共有52人,勤务采取三班制,其人选从无辖区的二级警官中选任。社区预备队设置在各分局,专门处理社区联络官无法解决的问题,不从事紧急通报,其人选从各部门借调,期间6-12个月,各队由3-7人组成。社区协会设置于警界明确的一定区域上,由市民中的志愿者组成,是解决社区问题的主要单位。区域联合委员会设置在该市的7个区域内,成员由各个社区协会和事业团体的代表组成。地区联合委员会接受市政府社区协会办公室的资金补助,以便雇佣人员参加社区协会、市民活动和防范活动,受雇人员所在地称为地区联合事务所,为强化市民间执法的连带感,设有公共安全活动委员会。社区协会办公室为市政府所属机关,每年对各区域联合委员会提供20万美元的补助,同时对社区协会、区域联合委员会及市民进行各种帮助。

Dvavid H.Bayley通过研究,认为美国现行的改良式犯罪预防策略有四个要点[6]:一是征询,二是调适,三是动员,四是解决问题。在社区警务工作模式中,民众动员被认为是社区治理最关键也是最困难的环节。因此,洛杉矶成立了不少志愿者组织,如社区居民互助俱乐部、警察局探索者俱乐部、青少年活动联盟等,以动员与组织民众参与安全服务。通过推行社区警务的策略,社区警察们必须经常穿行于社区中,主动与民众打招呼,以倾听民众的意见,确实能使民众感受到尊重与重视而产生认同和支持。社区警察通过与社区领袖人物的沟通交流,多渠道收集民众切身需要的议题,适当运用出版界或社区媒体宣传社区警务,在合适的时间和地点召开社区警务会议,都被认为是动员民众的有效方法。

改进基层警务服务是一个世界性潮流。以前,新加坡的警员只负责上街巡逻,有人报案警方才进行处理,为了对付总人口(约300万)中大约5%(约15万人)的人可能犯罪,新加坡必须维持大约1万人左右的警察部队,但警方还是常常不得不面对另外95%的人因不理解警察工作而产生的指责和不满。后来,新加坡警方开始反思,与其面对95%人口的不满,不如让这95%的人口与警方合作,共同对付5%可能犯罪的人,因此他们在1983年开始建立91个“邻里警岗”,每个警岗大约20名警员,并逐步吸引了民众的多方参与,取得良好的效果,有效地改善了警民关系。

3.“多中心”理论与警察服务

在关于地区警察服务的研究中,埃莉诺·奥斯特罗姆教授被认为是作出了重要贡献的一名社会科学家。她的理论贡献主要表现在企业理论(科斯)和国家理论(诺斯)的基础上,提出了自主治理的理论,以及在市场理论(亚当·斯密)和主权理论(托马斯·霍布斯)的基础上,开发出多中心的公共经济理论[7]。所谓公共经济,是指由规模不一的集体消费单位构成的一种经济形态。它是通过安排集体物品的生产,管制集体物品的使用者范围,用途的类型,以及分配集体物品来提供服务的,与市场经济相对。奥斯特罗姆教授认为,在私人经济中,不必组织集体消费单位,因为个人和家庭已经起到了积极介入需求表达和消费决策制定的作用。当公益物品和公共池塘资源的排他使用存在问题时,就有必要创建大于家庭户的集体消费单位,来克服“搭便车”以及“偏好策略性”显示的问题,来确定成本如何在受益者之间分担,安排生产,管制使用者、具体的用途和分配。集体消费单位既可以是政府单位,也可以是各种各样的非政府组织,包括居民小区组织、公寓房共管会、志愿组织等。他们指出,运用集体组织的主要原因是要解决提供问题,然而,一旦建立了集体消费单位,如何组织生产就是一个独立的问题。

他们认为,集体消费单位面临着至少6种不同的制度安排来安排地方性公益物品的供给[8]。这些制度安排包括:(1)建立与经营其“自己的”生产单位;(2)与一个私人企业签约;(3)与另外一个政府单位签约;(4)从其自己的生产单位得到一些服务,而从其他政府或者私人生产者那里得到其他服务;(5)确立得到授权的生产者必须遵守的服务标准,并允许每一个消费者选择私人零售商,并从得到授权的供给者那里得到服务;(6)把凭单发给家庭,并允许它们从任何得到授权的供给者那里购买服务。一般说来,绝大多数集体消费单位,不论是地方的、地区的,还是全国的或者国际性的,都可以运用这些制度安排来处理集体物品的生产。

由于很多经济学家或政治学家对公共经济不够理解,因此人们通常认为,大城市制度是混乱和不可思议的。研究大城市服务供应安排的学者在其中没有发现秩序,于是建议大城市的制度应大幅度地合并与调整。奥斯特罗姆指出,这些建议都隐含着一种“单中心”秩序的理论,该理论的基本假设是:城市公益物品和服务是相对同质的,对一个大城市地区所有小区的影响是相同的;城市投票者对城市公益物品和服务具有相同的偏好;投票者通过单一的选举机制可以有效地表达其对各种各样的城市公益物品和服务的偏好;要取得高质量的服务,就需要较大范围的融资;选任官员能够很好地说明公共机构生产城市公益物品和服务的水平,并确定实现这些目标的税收收入水平;公共机构的首长能够对一线官僚进行有效的指挥,后者会根据其所得到的预算生产最高水平的公益物品和服务;一线官僚把这些物品和服务提供给被动的顾客。然而,这里的每一个假设都存在着缺陷,都面临着严重的挑战,显然与实际状况不符。因此,文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦伦等学者提出了大城市地区地方管辖单位的多样化,即一种“多中心的政治体制”。

奥斯特罗姆指出,与“单中心”理论的基本假设不同,“多中心”理论的基本假设[9]有:城市公益物品和服务在其生产函数和同时受到影响的人数两个方面都差异甚大。诸如教育和警察服务等公共服务,都要求公民——消费者的积极的协作生产来补充在形式上人们称为生产者的人的投入。在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似(但总是在逐渐变化)的人倾向于聚居在一起。在居住小区里人们的偏好的类似程度大于整个大城市地区。在为多个管辖单位服务的城市地区中生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题而比较了解任一管辖单位的绩效。具有不同组织范围和规模的多个管辖单位使得公民较有效地选择对于自己来说最重要的一揽子服务,使公民较有效地表达其偏好和忧虑,如果必要的话,还较有效地选择向其他地区移居。多个管辖单位有利于实现财政平衡,使受益者承担成本。再分配最好由州或者全国政府等非常大的政府单位负责。大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者,使得选任官员为其公民有效地选择生产者,并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术,在接近最优的生产规模上经营,并鼓励有效的团队生产和协作生产,以提高其绩效。这表明,“多中心”似乎是较“单中心”为优的一种制度安排。

20世纪70年代,有许多建议要求减少服务于美国城市和农村地区的警察机构数量,不少人甚至认为,小规模的警察机构是有效警察服务的障碍[10]。然而,几乎没有人进行过任何经验研究来考察不同规模警察机构或者具有不同警察机构组合的大城市地区之间的绩效差异。因此,奥斯特罗姆教授带着一支小组开始了长达15年的警察服务研究项目。他们的研究结论认为,在警察服务方面不存在一种单一的服务,而是存在一组直接和间接服务,人们对大多数直接服务的生产功能缺乏了解,衡量问题极其严重,大多数直接警察服务需要公民的协作生产,并且是劳动密集型的。间接服务并不像直接服务那样涉及公民,并且比较倾向于资本密集型[11]

奥斯特罗姆指出,直接警察服务的产出是在某种程度上为警察的努力所改善的“事务状态”,一般地区巡逻的产出是因为警察的这一努力而增加的人们在街上行走或有价值财产的安全程度,人们不可能直接衡量直接服务的产出,因为它要求参考事实上不存在的情境:不存在警察服务时的事务状态。因此,衡量的困难往往是组织相对较小规模的直接警察服务生产和提供组织具有优势的部分原因。他们认为,非常大的警察机构的首长迷恋于他所得到的有关警察活动和犯罪率的统计报告,而对于街头发生的事情,一个首长甚至没有好的“感觉”,因为其地位和物理的障碍使他远离日常警察活动。相反,小规模警察机构的警长每天都积极进行巡逻,并观察其警察,他就能够较好地监督绩效,他并不完全依赖于统计数字来估价警察工作的质量。在中等规模的机构里,命令链条相当短,警长们对街头发生的事情依然有较准确的了解,因此,中小规模机构的警长能够以比较详细而准确的信息为基础来监督内部绩效。

奥斯特罗姆正确地指出,警察服务有效,需要公民积极的协作生产。她用“公众之眼”来比喻公民的协作生产,认为公民参与可以防止犯罪活动,或者把问题报告给警察。没有公民积极的帮助以提供信息,并愿意在法院作为目击者作证,警察在解决犯罪或者确立在法院得到惩罚的罪证方法就会缺乏效率。公民通过各种类型的预防性的努力能够防止许多类型的犯罪活动。奥斯特罗姆还指出,在小规模的集体消费单位里,公民在直接警察服务方面的协作生产可能比较多,因为在那里公民认为在包围其邻里的和平和安全方面有利益,并且认为警察在这些努力方面提供了有价值的服务。在小规模的警察机构服务的警察也倾向于鼓励公民帮助,以协作生产直接服务。奥斯特罗姆还指出,直接服务主要是高度劳动密集型的,85%-90%的直接服务支出与人员或诸如汽油等可变支出有关。他们的研究结果还表明,中小规模的警察机构比大规模的机构绩效好,并且成本也往往较低。他们的调查结果还表明,小警察机构可以从大警察机构获得间接服务。在美国80个大城市地区,共有1159个直接服务生产者,大多数警察机构生产一般地区巡逻、交通巡逻、事故调查和盗窃案调查等服务。大约70%的机构生产杀人案调查,为其他30%的直接服务生产者所服务的公民则从该地区较大的生产者(往往是县司法行政长官办公室或者全大城市地区范围的杀人案调查单位)那里获得杀人案调查服务。

三、对桃源居社区安全防范运作机制的分析

桃源居是一个新兴小区,但这个小区已经开始散发出迷人的魅力。我们可以从深圳航空城(东部)实业有限公司(桃源居开发商)已跻身深圳知名品牌开发商行列,连续3年蝉联龙虎榜深圳房地产十强企业(20022004),同时继荣获2002年深圳销售面积亚军、宝安销售面积冠军,2003年上半年列全市销售面积风云榜榜首之后,2004年又一举夺得深圳房地产销售冠军、销售金额亚军,综合企业排名季军等;2002年至2004年连续三年被授予“安全文明小区标兵”称号,并摘取广东省“平安和谐红旗社区”、“中国国际花园社区”、“全球理想人居社区”、“国际最适合人类居住社区金奖”等殊荣;初步感受这一魅力。无疑,桃源居社区的魅力来自桃源居建设的方方面面,然而,我们不得不说,周密有效的社区安全防范是桃源居充满魅力的一个重要因素。下面,我们就运用有关理论工具对桃源居的社区安全防范运作机制进行分析和提炼。

桃源居的社区安全防范运作机制是一个多方合作与共享的社区安全促进模式。在这一社区安全促进模式中,桃源居社区作为一个集体消费单位选择政府(公安机关)、企业(物业管理公司)和私人(业主)共同组成社区安全防范机构来提供和生产安全服务。政府(公安机关)是社区安全服务的主要提供者,社区警务室是实现社区警务战略的重要载体,又是桃源居社区安全防范运作机制的中枢所在,也是社区警察服务的直接生产者。物业公司是社区安全服务的主要提供者,物业保安是社区警务室的重要辅助机构,也是桃源居社区安全服务的重要生产者。社区义工是桃源居社区安全服务不可或缺的提供者和生产者,义工的协助既是促进社区安全的重要内容,也是推进社区警务策略的重要内容。

1.作为安全服务集体消费单位的桃源居社区

桃源居社区位于深圳市宝安区,现已开发12年,累计投资40亿元人民币,由澳大利亚万丰公司统一征地规划、开发与物业管理,功能定位为卫星城镇。在12年开发中,9次调整社区规划,终于打造出一座国际文化生态卫星城。社区则澳大利亚柏涛设计院与深圳华森设计院联合设计,占地1.16平方公里,建筑面积180万平方米,已完成开发建筑面积100万平方米,还有近80万平方米计划在2007年前开发完毕,项目总投资将达到60亿元人民币,2008年进入全面社区管理期,规划居住5万人,现已入住3万余人。社区共有居住区、教育区、商贸区和旅游区四大功能分区,社区内部三纵四横的网格状道路系统将整个社区划分为近20个组团。

新建小区与卫星城镇的功能定位,使得桃源居社区作为一个独立的安全服务集体消费单位成为可能。由于安全服务总体而言是一种公共服务,属于一种公益物品,在使用过程中很难排他,因此随着桃源居入住居民的逐渐增多,创建一个大于家庭户的集体消费单位就显得很有必要。刚开始,世外桃源物业管理(深圳)有限公司成立了安全管理部,组建了一支保安队伍,负责提供和生产社区的安全服务。然而,接连发生的几起入室盗窃案,打破了社区居民的宁静,发展商和物业管理公司一再扩大保安队伍,但仍然无济于事。这时,社区里的20多个老人坐不住了,自发组建起一支社区义务治保队,协助保安在各小区执勤,对预防伤害事故的发生起到了一定的震慑作用。后来,人数不断增加,2002年,社区居委会成立后,社区治保队伍的管理走上了正轨,迅速发展壮大,现正式登记的安全义工有100多人,成立桃源居社区义务工作服务站运行最早、管理最规范的一个机构。公安机关也适时地在桃源居成立了社区警务室,并将社区民警由3名增加为10名。社区警务室在上级公安机构的领导、指挥下,负责直接受理和处理社区内的各类警务事务、人口管理、消防、交通、治安、纠纷、民事、刑事等治安案件和事故。社区警务室的消防民警、交通民警、治安民警及社区巡防员都有着明确的岗位职责。

这样,桃源居社区作为一个集体消费单位,安全服务由公安机关、物业管理公司和业主共同提供和生产,直接受益者是桃源居社区内的企业和全体业主,这些企业和全体业主需要一定的安排来保证安全服务变成现实。它至少利用了以下二种制度安排以保证安全服务的供给:一是建立和经营“自己”的生产单位,即社区警务室、物业公司安全管理部(物业保安)和社区安全义工队伍;二是与上一级政府(公安机关)合作,从上一级公安机关得到其他安全服务,如上级公安机关对社区警务室的建设、指导及消防、交通管理、治安、刑侦等服务。

2.共同提供和生产安全服务的三方机构

在这里,我们有必要区分“提供”与“生产”两个概念。根据多中心秩序理论,提供服务者不一定需要直接生产服务(如政府“提供”给社区居民某些公共服务,但这种公共服务却可以由社会服务组织“生产”),但也存在提供者与生产者合二为一的情况(由志愿者提供和直接生产社区志愿服务)。“多中心秩序”理论的提出者文森特·奥斯特罗姆教授主张将公益物品或者服务的“提供”和“生产”区别开来,他说:“与提供相关的是为公益物品或者服务融资以及使用或者消费公益物品或服务,与此不同,与生产相关的是组合各种要素或者投入物来创造产出”[12]。用迈克尔·麦金尼斯的话说,“生产是指物理过程,据此公益物品或者服务得以成为存在物,而提供则是消费者得到产品的过程”[13]。简单地说,提供指的是融资以保证消费者得到公益物品或服务,而生产则是公益物品或服务成为存在物的过程。

安全服务是需要投入的。在桃源居社区里,提供社区安全服务的有四个主体:上级政府(公安机关)、企业(物业公司)、社区居委会和业主(安全义工队伍)。上级政府(公安机关)在桃源居社区建立社区警务室,派出10名民警驻桃源居社区,设立4个治安岗亭,并为这些民警开展工作创造便利条件。在社区警务室规范化建设过程中,派出所组织、协调各业务部门制定社区警务室的宏观建设规划、任务及目标,协调、整合区公安分局各部门开展好对警务室业务工作的研究,制定出适合桃源居社区实际情况的工作模式,联系、组织消防、交通管理、所内治安、刑侦等业务队伍搞好社区内的治安秩序。显然,在桃源居社区中,上级政府(公安机关)提供了安全服务,换言之,公安机关是桃源居社区安全服务的提供者。物业管理公司不仅建立了安全管理部和一支物业保安队伍,出资安装了监控系统、自动报警系统、车牌自动识别系统、违法犯罪信息系统,而且为社区警务室提供办公经费,支持社区警务室开展工作,还为社区安全义工提供了奖励基金,因此,物业管理公司也是桃源居社区安全服务的提供者。社区居委会既要负责社区安全义工的管理工作,又要参与制定《社区安全文明公约》,开展经常性的法制宣传教育活动等。广大业主通过交纳物业服务费的方式向物业公司购买安全服务,社区义工为社区安全服务提供了自己的人力与时间,从人力资源的角度看,这也可视作一种投入,因此,业主和社区义工也是桃源居安全服务的提供者。

要将投入的要素变为现实的安全服务,就需要有关机构来组合各种生产要素和投入物并使之成为现实存在物。桃源居生产社区安全服务的主要有三个主体:社区民警、物业保安和社区安全义工。社区民警在上级公安机构的领导、指挥下,负责直接受理和处理社区内的各类警务事务、人口管理、消防、交通、治安、纠纷、民事、刑事等治安案件和事故。社区警务室的消防民警、交通民警、治安民警及社区巡防员都有着明确的岗位职责。警区值班民警生产动态巡逻服务,派出所驻警区巡防队生产小区外围站岗巡逻服务。物业保安主要生产门岗、巡逻、停车场管理等服务。社区安全义工主要生产巡逻、收集信息、宣传教育等服务。

深圳市桃源居社区安全义工的出现,直接促成了社区治安状况的好转,无形中增强了居民的安全感,居民外出时,会特别向安全义工“请假”,用意是请安全义工帮忙留心家里没人时的安全。2002年春节,就有一个刚刚释放出来的劳教人员,想趁年节时没人到桃源居“弄两个钱花”,结果还在撬锁时就被社区安全义工发现并马上报警。在社区社区安全义工的协助下,物业保安将这个“倒霉”的窃贼迅速扭送到派出所。

因此,无论是在“提供”还是“生产”社区安全服务方面,我们可以分别看到几个不同的主体。这些主体在社区安全服务的提供和生产方面相互补充,相互配合,相互衔接,形成了多元化的合作共享机制。这是桃源居社区安全防范运作机制的组织基础,如果没有这几方主体的共同参与和密切合作,桃源居社区安全防范的运作就失去了可靠的依托。在世界卫生组织认可的“安全社区”6条标准中,负责安全促进活动的跨部门合作的组织机构被视为是第一位的,桃源居的社区安全防范机构为促进社区安全奠定了坚实的组织基础。

3.作为安全防范物质基础的技术防范

20世纪80年代以来,出现了一种新兴的安全防范技术。它针对盗窃、抢劫、非法侵入、破坏、爆炸等高发案件采取技术防范手段,包括建立视频监控、入侵报警、出入口控制、周界防范、防爆安检等电子系统或网络,为社会提供安全报警服务。随着社会的发展变化,影响社会稳定的因素日益复杂多样,基层安全防范的压力日益增大,对技术防范的需求逐步成为一个巨大的市场需求。科技创安成为许多城市促进社会安全的重要手段,技术防范有效地弥补传统人防、物防的不足。一般说来,人防缺乏全方位和持久的覆盖率,易受人的精力、体力、恶劣天气等主客观原因的制约,物防虽然稳定但机动灵活性不足,而技术防范具有方便快捷的特点,具有“全天候”工作的能力。

桃源居作为一个新建小区,在公安机关的指导下,由物业管理公司出资安装了监控系统、自动报警系统、车牌自动识别系统、违法犯罪信息查询系统等,社区内的“消防、治安、交通”等信息可以通过网络及时传回设在社区警务室的警区指挥中心,社区民警可以通过安装在警务室中的电子屏幕全面掌握社区内的治安动态。由公安机关牵头,解决了社区各小区监控与警务室信息指挥中心的数据对接、社区消防系统与社区消防中心的对接、社区警务室网格化人口管理及指挥系统平台软件的开发、安装和调试。桃源居还实现了物业管理与社区警务室硬件系统的信息系统、报警系统、监控系统的有效对接,从而使社区的安全防范有了可靠的技术手段保证。

4.规范安全防范运作的制度保证

制度建设更具有长期性、稳定性和根本性。分析桃源居社区的安全防范运作机制,不能不注意到它的制度建设。我们注意到,桃源居有关各方在建设社区安全防范机制时,都对安全防范的规章制度建设给予了高度重视。公安机关在建设社区警务室的过程中,就指派专人负责建立健全社区治安的安全检查制度,完善和制定社区信息联络员管理制度、社会治安安全责任制、社区安全巡逻制度、社区治(保)安员管理制度、社区紧急突发事件应急预案、消防应急预案,义务巡逻队职责。物业管理公司制定了详细的物业管理安全管理员的岗位职责,包括安全管理部安全主管、班长、门岗安全管理员、巡逻安全管理员(协管员)、停车场安全管理员(交通管理员)及内保管理规范等。这些制度的建立与健全,为社区安全防范机制的正常运转提供了坚实的制度保证。在世界卫生组织认可的安全社区六条标准中,有三条强调全面的计划、运行的制度及评价的方法。桃源居社区安全防范的这些规章制度,有关于安全计划的,有关于评价方法的,主要是关于运行制度的。因此,桃源居社区在提供和生产安全服务方面,有很多值得肯定的地方。

综上所述,桃源居的社区安全防范运行机制是一种多方合作与共享的社区安全防范模式。在这一模式中,不仅有多个安全服务的提供者,也有多个安全服务的生产者,这体现了多种生产方式的组合。社区警务室的建设体现了当前警察服务贴近基层,贴近社区的“社区警务”发展趋势,也再一次证实了奥斯特罗姆教授的研究结论,在直接安全服务方面,小规模的服务机构更有效率。我们欣喜地看到,桃源居在构建社区安全防范的过程中,能够及时地关注业主的参与意愿,并适当地予以正确的引导、规范和激励,使得安全义工部成为桃源居义工服务站最完善、最规范的一个部门,尽管目前安全义工部的人数还不多,社区居民的参与度还不足,但已经有了一个良好的开头。我们还注意到,在桃源居社区安全防范体系的建设过程中,发展商和物业管理公司发挥了十分积极的关键作用,他们不仅组建了物业保安队伍,制定了周密的安全防范运行制度,而且还积极配合公安机关和社区警务室的工作,与社区居委会共同引导、规范和管理业主内保队伍。

四、社区安全防范运作机制的发展趋势及展望

在国外,安全社区建设和社区警务策略的实行,都是近三十年来的事情。我国(内地)的安全社区建设起步较晚,近年来,山东医科大学、暨南大学、华中科技大学、汕头大学等单位设立了伤害预防控制研究中心,一些专家对中国社区安全进行了有益的研究和探讨。山东省济南市槐荫区青年公园街道办事处从2002年开始正式启动社区安全促进项目,20045月青年公园社区向世界卫生组织社区安全促进合作中心提出了创建申请。为推动中国安全社区建设,促进其规范化并与国际标准接轨,中国职业安全健康协会积极与世界卫生组织安全促进合作中心建立工作联系,2004625日在北京召开了安全社区建设研讨会,结合国际安全社区标准和有关安全项目指标,正在制定符合中国社区特色的安全社区建设实施指南,在北京(东城、西城、朝阳)、上海、大连、济南、长沙、无锡等6个城市和唐山、长治等市的3个独立矿区选择了一批基础好的社区开展试点工作,逐步推动我国安全社区建设。20047月至11月,在中国职业安全健康协会指导下,北京市朝阳区的4个社区、开滦集团的2个社区、潞安矿业集团的7个社区先后启动了安全社区建设工作。

桃源居的社区安全防范运行机制建设,是一个积极的探索和创新。作为一个新兴的卫星城镇,它可以站在“巨人”的肩膀上,借鉴世界上促进社区安全的各种做法,使得其安全防范工作一开始就处于一个较高的起点上。由于桃源居的安全防范建设还在完善过程中,因此目前我们还不能全面准确地估价其安全防范运行机制的实际效果。不过,以下事实有助于我们从一些方面加深对桃源居社区安全防范工作的了解。

从目前国内许多城市发展的经验看,在桃源居这样一个交通发达的城乡结合部,多是流动人口聚集区,也是案件高发地区,桃源居社区却能够做到连续三年(2002-2004年)未发生刑事案件,连续三年(2002-2004年)荣获“安全文明示范社区”称号,并摘取广东省“平安和谐红旗社区”、“中国国际花园社区”、“全球理想人居社区”、“国际最适合人类居住社区金奖”等殊荣,这除桃源居的居民结构因素外,应该与桃源居先进的安全防范理念和“多中心”防范体系的有效运转是分不开的。另外,2004年下半年对桃源居业主的一个意见征询结果[14]显示,大多数业主对安全管理员的仪容仪表及工作态度是较为满意的,均位居前列。这表明,桃源居社区安全防范的制度化管理、规范化建设已经取得了初步成效。

不过,桃源居的安全防范工作也不是没有缺点,事实上,它在桃源居社区的各项服务中,是居民不太满意的。从桃源居2004年下半年对业主意见的征询结果看,在安全护卫、环境清洁保洁、绿化养护、业主报修服务、机电设备及公共设施管理、客户服务工作、社区文化、保修期内房屋工程维修等8项服务的满意率比较中,安全护卫的满意率均偏低,位居后列,其中安全护卫满意率位列最后的有2个区,位列倒数第二的有6个区。其中桃源居居民还普遍感到缺乏安全感,征询意见结果表明,在关于安全护卫的4个项目(安全管理员的仪容仪表及工作态度、社区车辆交通及停车场管理、小区目前的围合管理及对社区安全护卫工作的安全感)中,居民的安全感的满意度普遍偏低,位居后列,其中安全感位列最后的有6个区,位列倒数第二的有4个区。这表明,更好地满足社区居民的安全需求,提高居民的安全感,建设一个安全稳定的社区,是一件长期的艰巨工程,依然是摆在桃源居社区面临的一项艰难任务,绝非短时间内能够一蹴而就。而且,桃源居的建设还没有最后完成,随着更多的业主入住桃源居,随着2008年社区全面管理期的日益迫近,桃源居的社区安全防范工作还有很多工作要做。2008年后,发展商将退出社区的管理,在当前条件下,桃源居如何迎接未来的安全挑战,这是值得我们思索的问题。

1.推动社区安全防范向纵深方向发展

当前,桃源居已经基本形成了一套较为完善的安全防范机制。下一步的努力方向是坚持以人为本,推动安全防范工作向纵深发展,加强小区的围合管理,加强和改进小区的停车场管理。具体说来,针对重大事故的预防控制、家居安全、公共场所安全、儿童及青少年安全、老年人安全、妇女安全、交通安全、工作场所安全、涉水安全、学校安全、体育运动安全等制定相关的安全防范计划,开展提高相关人员或场所安全水平的预防项目,以切实提高桃源居的社区安全水平,提高社区居民的安全感。

2.加大社区安全防范的宣传力度

社区警务室、社区居委会和物业管理公司要加大社区安全防范的宣传力度。当前,社区居民对社区安全防范工作不太满意,既有对工作不太了解的因素,也有自身防范意识不强或参与不足的因素。20044月一天的半夜时分,有几个惯偷派一人到桃源居14区打前站敲门探虚实,然后准备伺机入室作案,一位业主不知危险就在眼前,毫无防范地打开防盗门,幸好社区安全义工和物业保安及时发现异常,惯偷们才未能得逞。因此,要采取有效形式,进一步加大宣传力度,一方面通过宣传教育提高社区居民的自身防范意识,改善社区居民的自身防范手段,提高社区安全防范水平;另一方面,引导更多的社区居民以多种形式参与到社区安全防范工作中来,形成更全面的“公众之眼”。

3.继续加强社区安全防范队伍建设与协作

目前,桃源居社区警务室有10名民警,按照1名民警要管理1000-3000人的要求,而实际上桃源居每位民警平均管理的人口超过了3000人,从发展趋势看,桃源居未来几年内人口将增至50000人,因此,适当增强桃源居社区警务室的力量是有必要的。社区保安要进一步规范,要进一步稳定和加强社区保安队伍,提高物业保安的综合素质。要进一步加强群防群治工作,社区居委会和物业管理公司要进一步培育社区安全义工队伍,以多种形式吸引更多的社区居民参与到群防群治工作中来。要采取更加有效的措施,进一步加强社区与上级公安机关的沟通,加强社区民警、物业保安与社区安全义工的协作,要进一步加强人防、物防与技防手段的综合运用。

4.积极参与国际间促进社区安全的交流与合作

桃源居社区建设之初,就积极引进和借鉴西方发达国家的先进社区管理经验,但与安全社区建设方面的国际交流与合作却建树不多,因此建议桃源居社区适当加强安全社区建设方面的国际交流与合作,积极加入国际安全社区网络,组织和参加国内外安全社区建设和伤害预防交流活动,运用综合、持续、系统的预防方法推进安全社区建设。




[1] 本文发表在《中国保安》杂志2007年第10期。根据本人在中国武装押运管理培训班上的讲课稿修改而成。

[2] 本文发表在《中国保安》杂志2006年第13期。

[3]吴宗之:《WHO安全社区建设标准简介》,《中国安全生产报》,200478

[4]王绍清:《国外社区防范的经验教训对科技创安的借鉴》,北京:“首都科技创安论坛”提交论文,20058月;吴宗之、周永红:《中国安全社区建设的若干对策探讨》,20054月,http://www.chinasafety.

ac.cn/item/Article_Show.asp?ArticleID=2597

[5]吴宗之、周永红:《中国安全社区建设的若干对策探讨》,20054月,http://www.chinasafety.ac.

cn/item/Article_Show.asp?ArticleID=2597

[6] 游志斌:《美国政府促进社区警政的经验及启示》,北京:“首都科技创安论坛”提交论文,20058月。

[7](美)奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著,毛寿龙译:《公共服务的制度建构》中文版译序,上海三联书店,2000年,第8页。

[8] 参见(美)奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著,毛寿龙译:《公共服务的制度建构》中文版序言,上海三联书店,2000年,第5-6页。

[9](美)奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著,毛寿龙译:《公共服务的制度建构》中文版序言,上海三联书店,2000年,第12-13页。

[10](美)奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著,毛寿龙译:《公共服务的制度建构》中文版序言,上海三联书店,2000年,第14页。

[11]参见(美)奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著,毛寿龙译:《公共服务的制度建构》中文版序言,上海三联书店,2000年,第15页。

[12] []文森特·奥斯特罗姆:《多中心》,载[]迈克尔·麦金尼斯主编,毛寿龙、李梅译:《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000,第93页。

[13] []迈克尔·麦金尼斯,毛寿龙、李梅译:《多中心体制与地方公共经济》导言,上海三联书店,2000,第4页。

[14] 参见世外桃源物业管理(深圳)有限公司质量管理部:《业主(住户)意见征询统计分析报告》(2004年下半年),20051月,本文的有关调查数据均来自这一分析报告。

西方国家关于社区治安与
社区警务的主要理论与方法
[1]

袁振龙

内容提要:本文主要介绍了西方国家关于社区治安的主要理论和方法,这些理论主要有社区治安思想、社区警务战略与社区管制理论,影响较大的治安管理方法主要有“零容忍管制”方法、“最小管辖”方法和“社会控制”方法等

关键词:社区治安  社区警务  社区管制  零容忍管制  最小管辖 社会控制

 

西方国家关于社区治安的思想已经有近200年的历史,其理论主要有社区治安思想、社区警务战略与社区管制理论,其中影响较大的治安管理方法主要有“零容忍管制”方法、“最小管辖”方法和“社会控制”方法等。

一、社区治安思想

现代警察是随着工业社会的到来和发展而出现的,世界上最早的一支警察队伍出现在工业化最早的国家英国的首都伦敦,这一年是1829年。这支新建立的警察队伍强调它要达到的主要目标是“防止犯罪”。1844年,纽约州立法机关通过了一项纽约城建立专职警察队伍的议案,目的也是预防犯罪。这一阶段的警察与邻里和政治家的联系非常紧密,并被认为是政治机器的附属物:政治机器招募警察,而警察通过鼓励市民投票选举特定的候选人来帮助地区领导人保住他们的政治职位。到1880年,美国主要城市都建立起了类似的警察队伍。当时的警察队伍提供了诸如预防犯罪、维持秩序及各种各样的社会服务,他们住在自己的巡逻区,并对该巡逻区拥有巨大的自由裁量权。

19世纪后期,在对警察腐败和政治化的批评声中,警察作为一种职业的治安思想开始出现。20世纪20-30年代,美国警察职业化的先驱奥古斯特·福尔摩认为,警察应当作为社会工作者来履行职能,警察不仅仅应当逮捕罪犯,还应当积极地通过“挽救”潜在的或实际的罪犯而防止犯罪。他建议,警察应在社区政治生活中起积极作用,警察应该与现存的社会福利机构密切合作,成为其他改革计划的倡导者。在改革过程中,对效率和控制的强调导致了市民在犯罪控制中作用的消退,市民不再受到鼓励去找“他们的”的邻里警察或辖区警察,警察与市民的关系有所疏远。

20世纪50-60年代,一种重建警察与社区密切关系的努力在密歇根州开始出现,这一计划提出:在犯罪预防方面鼓励警察与市民合作;促进并提高警察与整个社区之间的交往与相互理解;提倡用跨行业的方法来解决社区问题,强调执法是整个社区的责任;加强警察、检察机关、法院与教养院之间的合作;帮助警察和社区的其他领导人在人与人之间关系方面达到理解,特别是要改进警察与少数民族之间的关系;依法对所有人进行平等保护。到了20世纪60年代末,治安职业模式开始陷入困境,遇到了诸如犯罪率开始上升、市民对公共场所开始产生恐惧等问题。

在反思中,美国开始形成一种社区问题解决模式。肯尼思·J·皮克(Kenneth J. Peak)和罗纳德·W·格伦思(Ronald W. Glensor)指出,人们重新强调社区对警察任务的认可,强调预防和犯罪控制同样重要,也意识到地方社区是对付暴力和骚乱的一个非常重要的伙伴。20世纪80年代中期,人们日益认识到,控制犯罪和维护秩序的手段是相互补充的,警察与社区应当共同工作。把社区组织起来共同解决犯罪问题的战略已经成为社区预防犯罪活动的基础,很多警察局已经和他们的社区建立起合作关系,他们减少了犯罪及犯罪所导致的恐惧,并着手恢复社区意识。社区合作的核心是建立并维持相互信任的关系,信任促使社区进行更广泛的联系,进而促进居民之间的交流,结果相互间更加信任。在创建更安全和更安定的社区方面,社区机构如家庭、学校、邻里和商人协会等,都被看作是警察的主要伙伴。警察还必须努力确定社区的利益相关者——私人或公共组织、不同类型或团体的成员(如老年人、私房业主和商人等),他们是问题解决后的受益者;利益相关者还包括地方社会服务机构、政府机构、问题的受害者;邻居、朋友、受害者的亲属;代表受害者的社团;对罪犯有一定控制权的机构或个人(如父母、亲属、朋友、学校的行政人员、监护人和住房管理人员等)等。

社区治安理论认为,社区要和警察共同承担维持社会秩序的责任,两者必须互相配合,才便于确定问题,并制定出预防性的问题解决方法。警察和社区居民都需要具备主人翁精神,要共同决策,共担责任,长期相互支持。社区治安强调加强警务的努力应优先集中在关注顾客满意度和服务质量方面,更注重成效与效率。社区治安理论还强调要增强警察与社区成员之间的理解和信任,要支持社区的各项创新活动,通过向社区成员提供必要的信息和技能,增强他们的勇气和力量,保证他们能对治安政策发挥影响,并保证与他们共同承担后果。社区治安理论还强调,警察要具备灵活处理各种问题的能力,要求不断地承担长期的和预防性的战略和计划的任务,以便找出引发社区问题的根本条件。社区治安理论认为,警察必须认识并动员社区内未被开发利用的各种可用资源。

二、社区警务战略

社区警务战略与社区治安思想是紧密相连的,是社区治安思想的一次革新。它出现于20世纪60年代,70-80年代先后在英国、美国、加拿大、澳大利亚、日本等欧美国家推行。社区警务的基本特征是以有效地预防和减少犯罪作为警务工作的最终目标,强调警方与社区互动,共同发现和解决社区所关注的治安问题,依靠公众力量抑制犯罪。社区警务战略强调,警方与社区通过警务活动紧密地联系在一起,目的在于警方与社区共同发现和解决社区的治安问题,警察只是刑事司法系统的一部分,控制犯罪是全社会的责任,警方要想有效地控制犯罪,就必须准确地理解自己的作用,正确认识和处理与公众的关系,加强与社区的合作,共同承担起预防和控制犯罪的责任。日本警方通过建立交番制度要求警察为社会提供多种服务,如交通指南、困境求助、提醒儿童放学回家等,交番是社区生活的安全中心,社区警察通过了解居民的愿望与意见并与市民保持密切的接触,确保居民日常生活的安全。英国警方则组织志愿人员帮助未受过教育的人填写税单以及其他政府报表,帮助收集公众对政府机关的意见和要求等。美国许多州的警察部门建立协调委员会,加强与社区的沟通。哥伦比亚特区的检察官还尝试开展“社区检务”,通过同社区及警察的合作,协调纠纷、传播有关预防犯罪的信息增强警民关系,预防控制犯罪。新加坡1983年建立的“邻里岗亭”制度经过改革,已经发展成为现在的“邻里警察中心”制度,警务工作的重心从“以社区为基础”转向“以社区为中心”,新加坡警察开展的社区警务计划的内容包括:邻里守望计划、社区安全计划和各种道路安全计划。

 

三、社区管制理论

社区管制理论与社区治安思想、社区警务战略十分类似,也强调警察与居民的紧密合作,不同的是它引进了风险管理的视角。理查德·埃里克森(Richard Ericson)和凯文·赫格迪(Kevin Haggerty)在《管理风险社会》(1999)把社区管制和邻里照看小组的增多视为风险社会中管制的主体。在这些情况下,警察鼓励当地居民积极地参与监控自己的风险,为风险管理出力。反过来,这些群体能够通过与当地警察的关系,把当地风险的信息输入到知识网络,而当地警察就是把这些信息提供给其他机构的“经纪人”。在欧洲和美国的城市里,当被要求描述他们所遇到的问题时,治安不是很好的街区的居民所提到的是被抛弃的汽车、墙壁上的乱涂乱写、卖淫、青少年团伙和其他类似现象。人们因为对这些问题焦虑而采取行动:如果能办得到他们就把家从上述地区搬走,如果不能搬家,他们就去买门上装的重锁和窗户上装的栏杆,放弃公共场地。混乱行为不被管制,就是向居民们表明了这个地区不安全。畏惧的居民们不在街道上逗留、避免与某些人为邻、减少正常的活动及联系。在身体退缩的同时,他们也远离了与同伴之间的相互支持,从而放弃了以前有利于维持社区礼节的社会控制。为了阻止这种发展,越来越多的人认为,警察应该与居民紧密合作,不是通过监禁而是通过教育、劝导和忠告,来改善当地社区的规范和不文明行为。“社区管制”不仅意味着居民要参与其中,而且意味着警察部门要改变他们所持有的观念,重新强调犯罪预防而不是执法,这与警察和社区的再整合是吻合的。为了能见成效,政府及其机构、刑事审判系统、地方性协会与社区组织之间的合作关系必须是包容性的,即包括所有经济类型和种族类型的人。政府和企业可以采取联合行动以修复衰败的城市,通过向参与战略计划和对向指定地区投资的企业减免税收可以创造出商业发达的地区,就是一种模式。吉登斯强调,要获得成功,这些计划需要长期致力于社会目标。

四、“零容忍管制”方法

“零容忍管制”方法是社区治安思想的一种应用,它与“破窗”理论的出现有很大关系。1982年,Wilson Kelling 提出了“破窗”(Broken Windows)理论。它认为,秩序混乱的表象和真实的犯罪之间有直接的联系。一个地区只要有一扇破窗一直没有修理,就等于给潜在的罪犯发出了信号,即无论是警察还是当地居民都不承担维护社区的责任。接着,更多秩序混乱的迹象开始出现,包括墙壁上的涂抹乱写、乱丢的垃圾、被破坏的公物、被废弃的车辆。这个地区将开始逐渐衰落的过程,“受尊敬的”居民将想办法离去,取而代之的是“越轨的”新来者,如毒品贩子、无家可归者和假释的人等。在“破窗”理论的基础上,人们开始执行一种“零容忍管制”方法。这一方法强调,减少严重犯罪的关键在于一直要进行秩序的维持,零容忍管制的目标是小的犯罪和破坏性的行为方式,如破坏公物、闲荡、为赚钱而拉客、公开酗酒。警方对低层次越轨行为的打击被认为会对减少更为严重的犯罪形式产生积极的影响。为了减少严重犯罪,“零容忍管制”在美国得到广泛应用,自从在纽约市取得显著成功后,“零容忍管制”已经被广泛地引进到美国的大城市中。开始是采取积极行动恢复城市地铁的秩序,随后纽约警察局把零容忍方法进一步运用到街道上,强化了对乞丐、无家可归者、街头摊贩和成人书店及俱乐部老板的限制。Kelling Coles的研究(Fixing Broken Windows: Restoring Order and Reducing Crime in our Communites,1997)表明,自从实行“零容忍管制”方法以来,纽约市不仅一般犯罪(如抢劫和盗窃)率大幅度下降了,甚至连谋杀率也几乎下降到一个世纪里的最低水平。

五、“最小管辖”方法

“最小管辖”其实也是社区治安方法的一种。20世纪80年代出现了犯罪学的一个新流派:新左派实在论。其基本观点认为,必须正视犯罪的现实,关注下层阶级成员实施的街头犯罪的危害性,把激进犯罪学观点转化为现实的社会政策,通过实现社会生活中的社会正义,建立“公平而有秩序的社会”。他们认为,犯罪行为实际上已经上升了,公众对之产生焦虑是应该的,犯罪学需要更多地研究犯罪控制和社会政策这些实际问题。他们指出,犯罪集中在边缘化街区,社会中贫困群体遭受犯罪的风险比其他群体大得多。为了解决这些犯罪问题,他们提出,改变管辖秩序的“现实性”建议:实行“最小管辖”,即由当地选出的警察当局对市民负责,使市民在确定本地管制轻重缓急的问题上有更大发言权。通过多花些时间调查犯罪和消除犯罪,少花些时间处理日常工作或行政工作,警察可以重新获得当地社区的信任。

六、社会控制方法

吉登斯指出,犯罪是现代社会后期人们所面临的最明显的风险之一,现代国家社会政策的核心任务之一就是控制犯罪和不良行为。社会越轨是对重要的社会规范的违犯,这种违犯常常导致社会努力去惩罚冒犯者并试图减少甚至消除进一步的不良行为。旨在防止越轨并鼓励遵从的努力就是社会控制,社会控制可分为内在控制和外在控制两种。内在控制就是那些引导人们自我激励并按遵从的方式行动的过程。外在控制是运用各种正式和非正式的社会约束来促使人们遵从的各种外在压力。内化是指某个人对群体或社会的规范的认同。一旦社会规范的内化成功,一个人通常会继续遵守它,即使无人监视他时也一样。他们的良心充当了社会控制的内部机制。内化是对越轨行为进行社会控制的最有效途径。对越轨行为的外在控制包含了对社会制裁的运用。非正式社会制裁是初级群体的主要功能,消极制裁的范围包括,从群体的不赞成态度到群体的完全拒绝,甚或到身体的惩罚等。在初级群体之外,非正式社会控制通常适用于工作场所,并为那些越轨发生时恰巧在场的人们所使用。

小结:社区治安思想着重于如何促进社区治安的改善,以减少违法犯罪。通过加强警察与社区的合作,建立完善社区规范体系,加强社会控制,鼓励社区成员参与社区治安防范和风险管理,促进社区成员间的互动与融合,增进社区成员、社区组织之间的信任与合作,可以达到预防和减少违法犯罪的目的,是社区治安思想、社区警务战略、社区管制理论、零容忍管制、最小管辖方法、社会控制方法带给我们的重要启示,这有助于我们更好地理解社会资本的后果。社区治安思想的着重点放在如何减少违法犯罪行为上,其理论性相对显得不足,与理论的联系过于薄弱。




[1] 本文发表在《首都综治研究》2008年第4期。

从治安控制模式的变迁
看首都社会治安整体防控理论的价值
[1]

 

内容摘要:建国以来,我国公安机关的治安控制模式经历了三次重大变迁。第一次是从建国初期到20世纪70年代末,形成了发动群众运动进行阶级斗争的静态治安控制模式。第二次是从20世纪80年代到本世纪初,形成了以集中打击、统一行动为特征的“严打”治安控制模式。第三次是本世纪以来,以首都为代表的全国部分公安机关建立了以四张网络整体防控、警情常量精确指导、犯罪过程多点打击为基本内容的社会治安整体防控模式,并形成了一套以信息化为主要特征的社会治安整体防控理论。该理论科学总结了维护社会治安秩序的基本规律,突出了用信息化手段加强公安基础工作,促进了中心工作和基础工作、打击与防范的有机结合和相互渗透,代表着信息化时代治安控制模式的改革方向,对于全国各级公安机关治安控制模式和警务运作机制改革具有重要的借鉴意义。

关键词:治安控制模式  首都社会治安整体防控理论  价值

 

本世纪以来,在推进社会治安防控体系建设的实践中,首都公安机关形成了以四张网络整体防控、警情常量精确指导、犯罪过程多点打击为基本内容的社会治安整体防控模式。在此基础上形成的首都社会治安整体防控理论,是首都公安机关以社会治安规律为依据,以科学发展观为指导,以信息化为手段,通过构建实体和虚拟相结合的四张防控网络,建立科学的指挥调度机制和多元化精确打击模式,对影响社会治安的各种因素实行全时空防范控制的现代警务理论。从公安机关治安控制模式变迁的角度上看,首都社会治安整体防控理论正确回答了自“严打”以来一直困扰我们的打击与防范、公安基础工作与中心工作的关系问题,实现了公安机关治安控制模式的重大改革创新。

一、改革开放以前的治安控制模式

(一)高度组织化管理的社会历史背景

194910月新中国成立,到197812月党的十一届三中全会召开,近三十年间,我国经历了从新民主主义到社会主义转变、开始全面建设社会主义和“文化大革命”三个时期。这三个时期的历史虽各具特点,但总体上说,三十年间的中国是一个社会结构分化程度很低的社会,表现出一种高度组织化管理的静态社会特征。

首先,在经济上,国家通过对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,通过实施国家经济和社会发展的五年计划,在确立社会主义基本经济制度的同时,逐渐形成了高度集中统一的计划经济体制。其特征:一是所有制形式单一,排斥多种经济形式和多种经营方式;二是经济管理的决策权集中于国家之手,企业只是依赖于上级政府的非经济实体;三是分配上实行统收统支,国家统负盈亏,企业吃国家的大锅饭,职工吃企业的大锅饭;四是否定商品经济的存在,否定市场及价值规律对经济的调节作用。由于经济成分和经济主体单一,利益结构表现为国家、集体两个部分,个人之间的利益冲突被减少到较低程度。国家不仅成为生产资料的垄断者,而且也是生活资料的发放者,同时还是劳动就业机会的统一配置者。高度集中统一的经济管理体制,在动员全国人力、物力和财力等社会资源,保证重点建设项目的顺利进行,保证市场稳定,改善人民生活等方面发挥了重要作用,但也带来经济发展动力不足、经济效率低下、产品供需紧张、官僚主义盛行等弊端,国家包袱越背越重,广大群众越来越不满意。

其次,在政治上,党和国家权力高度集中于中央,过多集中于党委,党政不分,政企不分,政事不分。这种高度集权的政治体制在“文化大革命”中走上畸形发展的道路。个人集权代替了党的集体领导,“革命委员会”代替了地方各级党、政、群组织,各级人民代表大会在动乱中被迫中止工作,社会主义民主和法制遭到严重破坏。随着国内政治斗争的发展,民主党派的地位和作用不断降低,工会、共青团等群众组织不断丧失其相对独立性。任何处于国家控制之外相对独立的社会力量不复存在,党和国家取得了压倒一切的支配地位。

第三,在思想文化上,通过对知识分子的思想改造运动,通过频繁密集的思想批判和学习宣传活动,全国实现了对思想文化的强力整合。一方面,马克思主义、毛泽东思想深入人心,成为中国人民宝贵的精神财富,对于增进团结、凝聚人心起到了积极作用。另一方面,从1957年的反右到“文化大革命”,一次次越来越“左”的政治运动,使人们的思想逐渐陷入僵化、半僵化和极端化状态。

第四,在社会结构上,国家创造了城市的单位制度和农村的人民公社制度,对社会成员实施了严密有效的控制。每个城市居民都生活在工厂、学校、机关、商店等单位的网络之中,每个农民都隶属于各个生产队和人民公社,城乡居民的全部利益都与其所在的单位和人民公社连在一起。通过户籍制度、粮油副食品供给制度和劳动就业制度,限定社会成员的基本生存条件。通过严格限制城乡之间、地区之间的流动,把社会流动控制在最低水平上,从而实现了对社会有效的静态管理农民、工人和干部之间壁垒森严,不同地域的社会成员画地为牢,整个社会处于一种封闭状态中。这种社会流动少的僵化体制,割断了经济社会生活的横向联系,阻碍了社会经济的正常发展。

(二)发动群众运动进行阶级斗争的治安控制模式

与高度组织化管理的社会形态相适应,整个社会环境相对封闭,治安问题呈现静态特征。当时,阶级斗争是全社会的中心工作,治安问题成为社会控制的中心问题。治安控制模式表现为中国共产党领导下的群众运动似的阶级斗争模式。公安机关治安控制模式的基本特点,就是把公安工作置于党的领导和人民群众的监督之下,以群众运动的形式阶级斗争群众运动是以群众的力量直接打击斗争对象,搞“斗批改”,人人过关。公安工作搞群众运动,就是把公安工作当成中心任务,必要时可以冲击工作、生产、营业、医疗和教学科研秩序,一切都要为群众运动让路。

在从新民主主义到社会主义转变时期(194910-19568月),我国建立了从中央到地方的各级公安机关,在经济文化部门建立了保卫工作,在全国城乡建立了治保会等群众性治保组织,开展了同帝国主义、国民党特务及国内反革命力量的斗争,开展了同其他各种犯罪分子的斗争,废除了娼妓制度,严禁鸦片烟毒,建立了户口管理、特种行业管理、枪支管理、交通管理、外侨管理等治安管理制度。治安控制模式的特点是:用治安管理这种公开方式强化对敌对阶级的统治,把隐蔽斗争中的侦察工作作为专业手段,用镇压反革命等政治运动的形式实施对敌对势力的集中打击。

在开始全面建设社会主义时期(19569-19664月),我党正确分析了社会主义改造基本完成以后的国内形势,指出随着社会制度和国内阶级关系发生的根本变化,我国社会的主要矛盾已经不是无产阶级和资产阶级的矛盾,党和国家的工作重点是由社会主义革命转移到社会主义建设上来,由阶级斗争转移到大力发展生产力上来。但是,这个精神并没有被贯彻执行到底。这个时期治安控制模式的特点是:发动群众同刑事犯罪作斗争,发动群众开展安全运动。基本做法是:依靠党委领导,发动群众,在做好对人的了解(要求户籍民警必须十分熟悉责任区的户口情况,尤其是熟悉成年人的出身历史、社会关系、经济状况和现实表现。[2]这四个方面,后来被概括为“四知”。)、严密控制社会面的基础上,重点加强对专政对象的争取教育和监督改造、对特种行业和重点地区的控制、对危险物品的管理等工作。根据毛泽东主席《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的指示,浙江诸暨创造了在社会主义教育运动中少捕人、矛盾不上交、依靠群众就地改造四类分子(即地主、富农、反革命、坏分子)的“枫桥经验”,这条经验发展成为公安机关依靠群众进行治安控制的基本模式。

长达十年的“文化大革命”(19665-197610月),是领导者错误发动,被林彪、江青反革命集团利用,给党和国家带来严重灾难的一场内乱。“四人帮”一伙提出彻底砸烂公检法,一大批公安干警被造反派赶下台,取而代之的是军事管制。当时,无政府主义盛行,打砸抢成风,盗窃、流氓、强奸犯罪猖獗,社会治安秩序混乱。在“造反有理,革命无罪”的旗号下,公检法等专政机关被“群众专政”所取代,全国各地到处发生随意抓人、打人、抄家、批斗、非法拘禁、毁坏公私财物等破坏民主法制的事件,整个社会处于一种无政府主义的非正常状态。

总之,改革开放以前,由于治安控制目标与阶级斗争目标高度吻合,加上社会组织化程度高度严密,整个社会能对社会治安进行有效控制,刑事发案率始终保持在一个较低的水平上。特别是在50、60年代,正如彭真所说,治安管理就像“玻璃板、水晶石”一样透明[3]。但是,这种高效的治安控制机制又是低层次的。整个社会在抑制犯罪的同时,也拒绝了世界的先进技术和文明,减少了社会发展机会,使国家处于“贫穷的社会主义”之中。因此,它是一种以牺牲社会生产力发展为代价的低层次治安控制模式。并且,这种治安控制模式的成效完全依赖于国家的控制力度。当国家控制力强大时,就可以利用全国性的严密组织系统,动员全国的人力物力资源,达到应付危机的目标。当国家控制力受到削弱时,社会便具有一种自发的无政府、无秩序倾向。比如,从50年代末到70年代中叶,极“左”思想严重泛滥,无政府主义盛行,阶级斗争严重扩大化,冤假错案大量产生。

二、以“严打”为主的治安控制模式

(一)改革开放的社会历史背景

197610月,党和国家一举粉碎“四人帮”,结束了“文化大革命”的混乱局面。1978年12月召开的党的十一届三中全会,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,提出了改革开放的重要思想,实现了具有重大历史意义的伟大转折。改革开放以来,中国的政治、经济和社会关系再次发生巨大变化。

首先,在经济上,高度集中统一的计划经济体制被逐步打破,社会主义市场经济体制框架逐步建立,所有制结构、分配方式发生重大变化。国有经济比重下降,非公有制企业中的从业人员数量增大;个体经济、私营经济、“三资”经济比重上升,较为独立的企业家阶层、个体户阶层以及知识分子阶层快速发展。经济结构多元化,客观上产生经济利益的多元化。以公有制为主体、多种经济形式并存的所有制结构,决定了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的个人收入分配制度。这种多元化的分配方式,带来社会各阶层间、集团间、行业间和个人间经济利益的差异和收入差距。越来越多的资金、技术、设备集中到数量越来越少的企业手中,社会财富越来越集中于少数人之手。大量来自农村的资源源源不断地流入城市社会,东部沿海地区与中西部地区经济差距不仅没有缩小,相反呈逐渐扩大趋势。

其次,在政治上,对内改革的深化和对外开放的扩大,改变着国内政治生活格局,与计划经济体制相适应的高度集权的政治体制不断受到冲击。人民民主专政的阶级基础具有新的时代特点,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断完善,人民代表大会制度适应了人民当家作主的本质要求和各地经济文化发展不平衡的基本国情,社会主义法制建设取得显著进步,政府职能进一步转变,决策的科学化和民主化水平不断提高。同时,随着改革开放的不断深化,西方资本主义国家的反共反华势力加紧了渗透、颠覆和破坏活动;地方宗教极端势力暴力活动突出,邪教组织活动发展蔓延;腐败现象和社会丑恶现象屡禁不止;因人民内部矛盾引发的群体性事件增多。

第三,在思想文化上,伴随着改革开放的进程,教育科学文化事业不断发展,人们的思想观念和精神状态发生可喜变化。同时,社会风气和思想道德领域也出现一些令人不安的现象。资产阶级自由化思潮泛滥,搞乱了人们的思想;非理性主义、人道主义、功利主义等现代西方思潮的传播,带来思想理论战线的混乱;商品经济的负面影响和剥削阶级腐朽生活方式的传入,带来人们对物质的过度贪欲,拜金主义、享乐主义、利己主义思想滋生蔓延,黄、赌、毒泛滥成灾;受封建思想的影响,行帮宗族、迷信活动死灰复燃。

第四,在社会结构上,以产权的多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革,改变着计划经济时代的社会阶层结构。以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代原有的以政治身份、户口身份为依据的社会阶层分化机制。社会结构的变化,也冲击着原有的社会运转机制。多种利益主体和权力主体不断发育,民间社会组织化程度增强,国家与社会、政治与经济之间初步分离。社会成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉,个人对国家的依附性明显降低。党和政府对整个社会生活的控制范围缩小、控制力度减弱、控制方式转变。

(二)“严打”模式的形成与演变

粉碎“四人帮”后,公安机关拨乱反正,工作重心调整到为社会主义现代化建设保驾护航上来,原有靠发动群众运动搞阶级斗争的治安控制模式无法沿用。针对十年内乱遗留下来的青少年违法犯罪突出、部分城市治安秩序混乱、刑事犯罪活动猖獗等治安问题,党中央于1981年提出了综合治理的方针,强调在开展治安整顿的同时,加强治安基层基础工作。19837月,针对严重刑事犯罪活动突出,而部分地区打击不力的问题,邓小平提出了“严打”思想。从19838月到19871月,中央统一部署在全国范围内开展为期三年、包括三次战役的“严打”斗争。这就是第一次全国性“严打”。三年“严打”期间,全国公安机关采取集中打击、统一行动的形式,抓获犯罪分子177万人。第一次全国性“严打”后,犯罪高峰逐渐消退。1983年,刑事发案610 4781984年,刑事发案514 3691985年,刑事发案542 0051986年,刑事发案547 1151987年,刑事发案570 439起。但据调查分析,从1985年开始,全国各地程度不同地存在立案不实的问题。这就是说,从1985年起,刑事犯罪实际上已出现大幅增长态势,逐渐形成新的犯罪高峰。1988年,刑事发案827 5941989年,刑事发案1 971 9011990年,刑事发案2 216 9971991年,刑事发案2 365 709[4]

1985年以后出现的犯罪高峰,还不能说明“严打”是无效或错误的。一方面,同刑事犯罪活动的斗争具有长期性、复杂性和艰巨性,不可能通过三年“严打”一劳永逸。另一方面,伴随着改革开放的不断深化,农村大量劳动力从有限的土地上被解放出来,农民可以进城务工经商,城乡之间的森严壁垒开始被打破;城镇劳动用工制度发生深刻变化,企业用工自主权扩大,招收使用农民工的现象日益普遍;计划供给制度被逐步取消,户籍管理制度也在渐渐松动,人口流动规模逐步加大;旅店、娱乐业发展迅速,社会静态平衡被逐渐打破,犯罪高峰的出现难以避免。

第一次“严打”后,治安问题日益呈现出动态发展的特点。表现在:各种犯罪向经济发达地区、交通便利地区发展,犯罪重心向城市偏移;犯罪现象不仅在一般阶层蔓延,而且还向“白领阶层”发展;除盗窃、强奸、抢劫、诈骗、伤害、杀人等传统犯罪类型外,又出现拐卖人口、抢夺、爆炸、劫机、持枪抢劫、绑架、制贩假币、假冒商标等新型犯罪,吸毒、赌博、卖淫嫖娼等社会丑恶现象死灰复燃;流窜犯罪增加,一些犯罪分子甲地犯罪、乙地销赃、丙地藏身,城镇出租房屋成为流窜作案的窝点;国外境外走私、贩毒、制贩枪支弹药、诈骗等职业犯罪向国内渗透,犯罪手段日趋国际化。

面对这种新的治安形势,公安机关坚持社会治安综合治理方针,在不断强化以户口管理为基础、治安管理为中心的公安派出所工作的同时,加强了快速反应作战体系的建设,强调统一指挥、多警种联合作战,为此,建设了城市治安巡逻网,在大中城市普遍建立了110报警服务台。但是,由于受大大小小的集中打击、集中整顿、专项斗争、专项治理的影响,各地程度不同地存在重打轻防的问题,公安基础工作与中心工作的关系一直纠缠不清,公安机关还不能有效遏制刑事犯罪不断上升的趋势。1992年,刑事立案1 582 659起1993年,刑事立案1 616 8791994年,刑事立案1 660 734起1995年,刑事立案1 691 256起。[5]在犯罪率急剧上升的同时,犯罪主体、犯罪类型、犯罪形态、犯罪手段等也表现出许多新特点。为了在较短时间内解决社会治安稳定方面存在的突出问题,减少犯罪,1996年4月至7月,党中央组织了第二次全国性“严打”。第二次全国性“严打”的当年,全国刑事立案1 600 716起,比上年下降5.4%,重大刑事案件比上年下降1.7%。但是,刑事发案短期回落后,很快出现反弹。1997年,全国刑事立案1 613 629起。1998年,刑事立案1 986 070起。1999年,刑事立案2 249 319起。2000年,刑事立案3 637 307起。[6]这表明,第二次全国性“严打”只是短期内控制了刑事发案,治安形势依然严峻。刑事发案总量持续上升,爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪活动猖獗,入室盗窃等多发性侵财犯罪居高不下,黄、赌、毒等社会丑恶现象屡禁不止,一些带有黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力为害一方,部分地区治安秩序不好,人民群众缺乏安全感。2001年4月2-3日,党中央、国务院在北京召开全国社会治安工作会议,决定在全国范围内开展为期两年的“严打”整治战役,这就是第三次全国性“严打”。第三次全国性“严打”的当年,全国刑事立案445万起。2003年,刑事立案439万起。[7]

在组织三次全国性“严打”的同时,各地组织的以打击刑事犯罪为主的区域性、专项性“严打”活动达数百次之多。集中打击、集中整顿、专项斗争、专项治理式的“严打”活动成为社会治安控制的基本模式,公安机关也形成了对“严打”模式的心理依赖。

“严打”的实践证明,“严打”是特殊时期控制违法犯罪形势的特殊手段。它只能治标,不能治本,不是解决动态治安问题的根本对策。在“严打”中形成的集中打击、统一行动的警务模式,是一种被动式警务模式。公安工作跟着“严打”走,基础工作越来越薄弱公安机关陷入打不胜打、防不胜防的被动局面。公安机关的警力部署与违法犯罪活动规律不同步;打击战线拉长,工作任务加重,警力紧张与警力浪费现象并存;民警习惯于搞人海战术,警务工作效率低下,投入与产出形成较大反差;各警种之间单兵作战,不能形成合力;重打轻防,重集中统一行动轻日常工作,这些问题制约着公安事业的全面协调可持续发展。这表明,公安工作的管理体制和运行机制不能适应动态条件下日益开放活跃的社会发展状况,公安机关必须寻找“严打”以外新的治安控制模式。

三、首都社会治安整体防控模式

进入21世纪,我国的社会治安形势面临国际、国内诸多因素的挑战。从国际上看,世界多极化、经济全球化和社会信息化,给我国的国家安全和社会稳定工作带来了许多新情况、新问题。从国内来看,国内经济和社会生活的两大转变,即从计划经济向市场经济的转变、从封闭半封闭向全面开放的转变,给公安工作带来了新的压力和挑战。在这些因素的影响下,公安机关面临三个重大课题:一是境内外敌对势力、敌对分子的捣乱破坏活动直接威胁国家安全和社会稳定;二是刑事犯罪和社会治安问题仍是影响我国社会稳定的重要因素;三是由人民内部矛盾引发的群体性事件和各类突发事件已成为严重影响社会稳定的突出问题。

为了维护社会安全与稳定,全国各级公安机关突出用信息化手段加强公安基础工作,促进打击、防范与控制的有机结合和相互渗透,初步形成了一种以信息化为主要特征的全新治安控制模式。与全国一样,首都公安机关以科学发展观为指导,本着求真务实的科学态度,对发动群众运动进行阶级斗争的静态治安控制模式,以集中打击、统一行动、专项治理为特征的“严打”治安控制模式进行了认真反思,对长期困扰我们的打击与防范、中心工作与基础工作、公安业务工作与队伍建设之间的相互关系进行了深刻思考。在推进社会治安防控体系建设的实践中,首都公安机关提出了四张网络整体防控、警情常量精确指导、犯罪过程多点打击的社会治安整体防控模式。

四张网络整体防控,即通过建立以指挥中心为中枢,以巡逻、社区、治安和内保等四张防控网络为框架的社会治安防控体系,实现对全市防控区域的全方位覆盖,对各种违法犯罪活动的全时空打击,对人、地、物、事和组织的整体性控制。2000年初,北京市公安局党委提出了“保稳定、打基础、抓改革、兴科技、强素质”的十五字方针。2001年,又进一步提出了落实、规范、深化、发展“十五字”方针的工作要求,并提出了到2008年前基本实现“首都公安警务指挥管理现代化、警务设施装备现代化和警察人文素质现代化”的奋斗目标。2003年,作出了实施整体防控的战略决策。此后,又制订了《2005年至2008年全面深化社会治安防控体系建设的实施纲要》、《关于巡逻防控网络建设的实施方案》、《关于社区防控网络建设的实施方案》、《关于治安防控网络建设的实施方案》、《关于内保防控网络建设的实施方案》。23个分县局分别制订了《关于深化社会治安防控体系建设的实施方案》,有力推动了首都社会治安整体防控体系建设的深入发展。

警情常量精确指导,即运用信息网络和现代通讯技术,对“110”刑事警情数、刑事案件发案数、破获刑事案件数、抓获违法犯罪嫌疑人和作拘留处理以上人员数的相互关系进行定性定量分析,找出违法犯罪的规律和特点,明确良好、平稳、警示三个警情等级,确定维护社会治安秩序的工作常量,以此为依据,对不同地区的违法犯罪形势进行动态监测,根据警情等级决定警力的投入规模,用日常工作和常规措施维护社会稳定。警情常量精确指导的主要环节包括警情监测、综合研判、预警发布、科学用警、指挥调度、精确打击、积极防控等。20044月,北京市公安局党委提出了精确指导的工作思路。7月,制定了《关于精确指导公安警务工作的实施方案》。此后,又制定了《关于加强勤务指挥工作的实施方案》。目前,从市局、分局到派出所,各级公安机关都建立了警情分析研判机制,根据发案情况精确预警,及时发布有针对性的打防控指令,做到了“警力跟着警情走,领导跟着警力走”,初步形成了现代警务指挥调度机制。

犯罪过程多点打击,即把犯罪过程划分为犯意形成、犯罪准备、犯罪实施、犯罪后逃匿等阶段,针对刑事犯罪在各个阶段的不同特点,分别采取相应的打防控措施。2003年,针对国家废止、调整收容遣送等法规政策,基层民警的思想认识一时不适应的情况,北京市公安局党委提出了“精确打击、慎重操作、严格禁止”的工作要求。200411月,北京市委常委、市公安局党委书记马振川局长在全局刑侦工作暨侦破命案工作会议上,以《刑事侦查防范》为题,首次阐述了犯罪过程理论。实施犯罪过程多点打击,要求公安机关围绕“三高”(即高发案时间、高发案地段、高发案类型)变化,充分发挥刑警、治安警、巡警和派出所民警打击犯罪的职能作用,强化各警种的专业化建设,以情报信息为主导,以获取犯罪证据为核心,以追究犯罪嫌疑人刑事责任为目标,综合运用信息串并、专案侦查、阵地控制、打击现行、秘密侦查、便衣出探等多种打击模式和各种治安管理手段,增强打击现行犯罪能力,不断提高侦查破案水平,提升打防控质量。为了推动犯罪过程多点打击工作的深入发展,市局又制订了《关于精确打击刑事犯罪工作的实施方案》。

建立首都社会治安整体防控模式的实质,就是用四张防控网络构建对违法犯罪的全时空防控格局,形成强大威慑;用实时发案数据的分析结果,及时调整警力布局,解决四张防控网络中众多防控力量的科学调度问题,控制和减少大量的治安案件和一般刑事案件;用一部分精干力量攻坚克难,在犯罪过程的各个阶段有针对性地采取多元化打击手段侦查破案。打防控手段三者并用,控中有打,打中有防,相互渗透,相互融合,实现“警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大”的追求目标,把集中打击、统一行动的“严打”模式还原为日常工作和常规措施,从而创新公安机关的治安控制模式,提高首都公安机关的动态治安控制能力。

四、首都社会治安整体防控理论的价值

在构建社会治安整体防控模式的过程中,首都公安机关创造性地总结出了一套以信息化为主要特征的首都社会治安整体防控理论[8]。这个理论建立了一套特定的概念体系,提出了一系列科学的判断,推演出了具有科学的解释和预见功能的逻辑结论,形成了一个由概念、命题和逻辑结论组成的知识体系,科学地说明了基础工作与中心工作、打击与防范、业务工作与队伍建设的相互关系,实现了治安控制模式的理论创新对于治安控制模式和警务运作机制改革实践有着重要的指导意义。

首先,首都社会治安整体防控理论科学总结了维护社会治安秩序的基本规律,为动态治安控制模式的建立打下了坚实的基础。

在总结建国以后特别是“严打”以来公安工作历史经验教训的基础上,首都公安机关科学总结出一条维护社会治安秩序的基本规律:要想大案要案少,一般刑事案件必须少;要想一般刑事案件少,治安案件必须少;要想治安案件少,治安秩序必须好。遵循这条规律,首都公安机关一方面严密警情监测,控制引发治安秩序混乱的临界点,另一方面牢固夯实维护社会治安秩序的根基,追求的是沙堆效应。

根据沙堆效应原理,沙堆在积聚过程中,往往每添加一粒沙,都会引起沙堆的微小变化。当沙粒一直添加下去,就会有一个沙粒随着其添加而带来沙堆的坍塌。最后添加的这个沙粒,就是沙堆坍塌的临界点。要想使沙堆不至于坍塌,就必须控制这个临界点。大案要案、一般刑事案件、治安案件和治安秩序,四者之间的关系,如同处于一个沙堆的不同层面。沙堆的底层是治安秩序,其上层是治安案件,再上层是一般刑事案件,顶尖层是大案要案。治安问题累积,会带来治安案件增多;治安案件增多,会导致一般刑事案件上升;一般刑事案件上升,会导致大案要案频发;大案要案频发,会导致社会动荡不宁。为了控制引发治安秩序混乱的临界点,首都公安机关根据违法犯罪的变化规律,严密警情监测,研究“三高”变化,动态调整警力布局,牢牢掌控了维护社会治安秩序的主动权。不仅如此,首都公安机关还根据“社会面控制的严密程度与作案的成功率成反比,作案的成功率与发案数成正比”的特点规律,不断提高社会面治安控制能力和快速反应能力,挤压违法犯罪的发生时空,减少违法犯罪人员脱逃的机会,打击其逍遥法外的侥幸心理,从而有效维护了社会治安秩序。

根据沙堆效应原理,在清理堆的过程中,如果从沙堆的顶尖层取沙,只能改变沙堆的高度,沙堆的底层不会有任何变化,沙堆的体积依然会很大。如果从沙堆的底层取沙,中间层和顶尖层的沙子就会一层一层地往下落,沙堆的高度会随之降低,沙堆的体积也会越来越小。这个道理告诉我们,战役式的集中统一行动,着眼于通过“严打”遏制犯罪高发势头,以此维护社会治安稳定,短期内可以取得一定的成效,但它只是治标之举。因为它正如清除沙堆的顶尖部,整个沙堆并没有变小。首都社会治安整体防控理论运用沙堆效应原理,着眼于清理沙堆底层,立足于从根本上减少违法犯罪,强调治安秩序整治和基础防范,通过全面加强公安基础工作,突出对人、地、事、物和组织的控制和管理,把打击、防范和控制紧密结合起来,是维护社会治安秩序的治本之策。

其次,首都社会治安整体防控理论突出用信息化手段加强公安基础工作,促进了中心工作和基础工作、打击与防范的有机结合和相互渗透,对于深化治安控制模式改革具有重要的现实指导意义。

自1983年“严打”以来,公安机关经常出现在强调打击时,基础工作被削弱;在强调基础工作时,和打击相脱节的局面。管的人和打的人不能相互衔接,顾此失彼,公安工作长期陷入徘徊和苦恼之中,始终没有找到两者的有机结合点。在社会治安防控体系建设过程中,首都公安机关突出强调了公安基础工作的信息化,强调建立人、地、物、事和组织五大信息资源库,并实现五大信息资源库的互联互通,形成对全体社会成员的时空活动轨迹、经济社会活动轨迹的动态掌控,全面深化了公安基础工作的内涵与外延。2004年,北京市公安局提出了《公安信息化总体框架》,明确了业务需求总体结构、技术系统总体结构和技术流程总体结构,初步建立起公安基础工作信息全警采集、系统整合和综合应用的警务工作格局。2006年,又制订了《关于加强人地物事组织动态控制,推进为期三年基层基础建设的实施方案》,明确规范市局、分县局、派出所和各警种最小作战单元在人、地、物、事、组织等基础工作对象控制上的职责分工和控制标准,有力地推进了首都公安基础工作的信息化。公安基础工作的内容用计算机、网络技术等现代化智能工具加以承载,使得分散的“纸袋信息”、“脑袋信息”、“口袋信息”成为了共享的资源,促进了信息工作与公安业务工作的有机融合和相互渗透,为打防控工作提供了有力支撑。公安基础工作的信息化,带来全警采集、整合和综合应用基础信息的全新警务工作模式和机制,这是公安工作的革命性变化。

第三,首都社会治安整体防控理论代表着信息化时代治安控制模式的改革方向,在中国治安控制模式改革史上具有划时代的意义。

纵观历史,人类经历了农业社会、工业社会,现在走向了信息社会。在信息社会,劳动者、劳动工具和劳动对象等生产力要素的性质都得到了改变。生产力性质的改变,又对整个社会的经济、政治、军事、文化产生深远影响。在农业社会、工业社会,警务实践的发展主要依靠物质和能量,表现为追求警察数量的扩张、物质投入的增长和装备的不断更新,这是一种粗放经营的警务发展模式。在信息社会,警察数量的扩张、物质投入的增长和装备的持续更新已经受到越来越多的制约,警务实践的发展除了依靠物质、能量两个要素外,更多地要依靠信息。

当今世界,犯罪形势的复杂变化,对传统警务策略不断提出新挑战。继问题导向警务理论problemOriented policing,简称POP之后,英美等西方国家提出了旨在减少犯罪的情报主导警务理论IntelligenceLed Policing,简称ILP情报主导警务理论起源于20世纪90年代英国的肯特郡,随后应用于英国全境。情报主导警务理论特别强调情报信息资源的采集、整合和分析应用。情报信息资源的采集和整合,主要用来解决系统分散、数据重复浪费的问题。英国还有一个计划,希望能够在一些重大的犯罪领域,实现相关数据的全球采集与共享。情报信息资源采集和整合之后,就是分析。西方国家有大量的情报分析专家,这些专家有些具有警察背景,有些则是在社会上聘请的专门分析家。分析专家主要从事两方面的分析,一是战略分析,二是战术分析。所谓战术分析,主要针对具体案件进行分析,提供分析结果,为侦查破案提供依据。所谓战略分析,就是根据当前的治安形势,预测下一步犯罪的高发案地区、高发案类型,为防范控制提供依据。这两种分析都直接服务于打击防范工作。目前,英国、美国、澳大利亚、加拿大等西方各国先后不约而同地采用了情报主导警务模式,反映了信息化时代警务模式的发展趋势和方向,对全球警务变革具有普遍价值并将产生深远影响。

首都社会治安整体防控理论紧跟信息化时代的步伐,强调在构建四张网络、形成对违法犯罪整体防控格局的基础上,建立以警情常量精确指导打防控工作的警务运行机制,将犯罪过程分解为不同阶段、根据不同阶段的特点分别采取不同的打防控措施。这种全新的治安控制模式,用计算机等智能工具替代了传统的手工和机械操作,把信息化手段贯穿在对人、地、物、事和组织的动态控制中,用较少的人财物投入实现了警务资源效益的最大化,建立起了一种集约型的警务模式和长效的警务运行机制,是一种全面协调可持续发展的治安控制模式,在中国治安控制模式改革史上写下了光辉的一页。




[1] 本文发表在《中国人民公安大学学报》杂志2007年第1期。

[2]公安部三局编印:《户口管理资料汇编》第一册,第390页,196412月。

[3]陶驷驹:《牢记伟人教诲做好公安工作——深切怀念彭真同志》,1997102811版《人民日报》。

[4]本书编写组:《建国以来公安工作大事要览》,北京:群众出版社,2002年,第547577615644680717778883889页。

[5]本书编写组:《建国以来公安工作大事要览》,北京:群众出版社,2002年,第9269659981051页。

[6]本书编写组:《建国以来公安工作大事要览》,北京:群众出版社,2002年,第11051156122312981384页。

[7]新华社:《全国刑警大练兵解决“三不”,刑案破案率仅30%》,20046111版《新闻晨报》。

[8]关于首都社会治安整体防控理论的主要内容、科学价值和实践价值,可参见笔者的《首都社会治安整体防控理论述评》一文,载《公安研究》2005年第8期。